Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến về một số vấn đề còn ý kiến khác nhau của dự án Luật PPP
Báo cáo trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội Vũ Hồng Thanh cho biết, tại Kỳ họp thứ 8, Quốc hội đã xem xét, cho ý kiến về dự án Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP). Trên cơ sở ý kiến của các đại biểu Quốc hội, Thường trực Ủy ban Kinh tế đã chủ trì phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư (cơ quan chủ trì soạn thảo) và các cơ quan hữu quan nghiên cứu tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật.
Giới hạn phạm vi mang tính đặc thù để ưu tiên áp dụng Luật
Về áp dụng luật và điều ước quốc tế (Điều 3), nhiều ý kiến đại biểu Quốc hội thống nhất việc cần phải có quy định nội dung đặc thù đối với trình tự, thủ tục đầu tư, thực hiện dự án; hoạt động của doanh nghiệp dự án PPP; luật áp dụng; bảo đảm đầu tư; cơ chế quản lý vốn nhà nước áp dụng trực tiếp cho dự án PPP. Một số ý kiến đề nghị giải trình quy định tại khoản 2 Điều 3 “Trường hợp có quy định khác nhau giữa Luật này và các luật khác… thì thực hiện theo quy định của Luật này” để tránh xung đột pháp luật.
Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế cho biết, thời gian áp dụng cho một dự án PPP thường kéo dài nhiều năm, trong điều kiện hệ thống pháp luật còn đang trong quá trình hoàn thiện và điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung thường xuyên thì Luật PPP phải là luật được ưu tiên thực hiện. Do vậy, đề nghị giữ nội dung tại khoản 2 Điều 3 vì dự thảo Luật đã giới hạn phạm vi rất hẹp, mang tính đặc thù về “trình tự, thủ tục đầu tư, thực hiện dự án; hoạt động của doanh nghiệp dự án PPP; pháp luật điều chỉnh hợp đồng dự án PPP; bảo đảm đầu tư; cơ chế quản lý vốn nhà nước áp dụng trực tiếp cho dự án PPP” nhằm tạo hành lang pháp lý đủ mạnh để bảo đảm các bên tham gia thực hiện đúng nghĩa vụ hợp đồng, ổn định lâu dài trong thời hạn hợp đồng dự án PPP.
Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế cho rằng quy định này cũng là tuyên bố chung, thể hiện cam kết của Nhà nước về mặt pháp lý đối với các nhà đầu tư trong và ngoài nước, tạo sự yên tâm cho nhà đầu tư khi tham gia cùng Nhà nước đầu tư vào các dự án PPP.
Tuy nhiên, một số ý kiến không đồng tình với quy định tại khoản 2 Điều 3 vì cho rằng quy định này vẫn chưa giải quyết được vướng mắc về pháp lý trong quá trình thực hiện dự án PPP. Ý kiến này cho rằng, để giải quyết triệt để vấn đề trên thì cần thực hiện đầy đủ trách nhiệm quy định tại Điều 12 và Điều 156 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, đề nghị cần tiếp tục rà soát để chỉ rõ những quy định mang tính chất đặc thù, cho phép áp dụng quy định khác so với các luật liên quan đối với phương thức đầu tư PPP ngay tại các điều, khoản của dự thảo Luật.
Cân nhắc việc điều chỉnh chủ trương đầu tư
Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị xem xét lại quy định về việc điều chỉnh chủ trương đầu tư dự án khi tổng mức đầu tư tăng từ 20% trở lên vì cho rằng mức này quá cao.
Về điều chỉnh chủ trương đầu tư dự án PPP (Điều 19), Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế Vũ Hồng Thanh đề xuất 2 phương án trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định. Cụ thể:
Phương án 1: tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội và sửa đổi, bổ sung quy định cụ thể các trường hợp được điều chỉnh chủ trương đầu tư dự án PPP tại khoản 1 Điều 19, trong đó có trường hợp tăng tổng mức đầu tư từ 10% trở lên. Đồng thời, để hạn chế việc phải điều chỉnh chủ trương đầu tư nhiều lần và tránh thủ tục phức tạp, kéo dài, nếu tổng mức đầu tư tăng không quá 10% thì không phải điều chỉnh chủ trương đầu tư dự án PPP. Dự thảo Luật cũng quy định phải điều chỉnh chủ trương đầu tư khi tăng giá trị vốn nhà nước trong dự án PPP để phù hợp với quy định của Luật Đầu tư công.
Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế Vũ Hồng Thanh báo cáo một số vấn đề lớn của dự án Luật PPP
Phương án 2: khi tổng mức đầu tư dự án PPP tăng so với tổng mức đầu tư đã được quyết định tại bước chủ trương đầu tư dự án phải thực hiện điều chỉnh chủ trương đầu tư vì việc tăng tổng mức đầu tư sẽ làm thay đổi phương án tài chính cũng như hiệu quả của dự án.
Quy định này nhằm tăng trách nhiệm của cơ quan, tổ chức lập, trình dự án PPP đối với cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư và phù hợp với quy định tại Luật Đầu tư công khi cả 2 Luật này đều có chung mục tiêu là phục vụ mục đích công. Ngoài ra, quy định tăng không quá 10% tổng mức đầu tư mà không phải điều chỉnh là không đủ căn cứ, trong khi sơ bộ tổng mức đầu tư ở bước nghiên cứu tiền khả thi đã bao gồm cả chi phí dự phòng.
Xem xét hoạt động kiểm toán Nhà nước trong đầu tư theo phương thức PPP
Một số ý kiến đại biểu Quốc hội thống nhất với dự thảo Luật đã trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ 8 về việc Kiểm toán Nhà nước chỉ kiểm toán tài sản công, tài chính công trong dự án PPP; một số ý kiến cho rằng dự án PPP bản chất là dự án đầu tư công nên Kiểm toán Nhà nước phải kiểm toán toàn bộ dự án, kể cả phần vốn đầu tư tư nhân.
Về vấn đề này, Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế Vũ Hồng Thanh cho hay bản chất là dự án nhằm mục tiêu công nhưng có sự kết hợp công - tư trong đầu tư vốn, quản trị dự án và đã trải qua quá trình lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án theo quy định của Luật PPP và pháp luật có liên quan. Do đó, cơ chế, chính sách pháp luật vừa phải bảo đảm chất lượng dịch vụ công, nhưng đồng thời phải tạo điều kiện thu hút, huy động tối đa nguồn vốn từ khu vực tư nhân đầu tư vào các dự án PPP.
Nếu quy định kiểm toán toàn bộ dự án, kể cả phần vốn đầu tư từ khu vực tư nhân sẽ vướng với quy định của Hiến pháp và Luật Kiểm toán Nhà nước do Kiểm toán Nhà nước chỉ thực hiện kiểm toán tài chính công, tài sản công.
Ngoài ra, theo khuyến nghị của Hiệp hội Kiểm toán tối cao quốc tế, đối với tài liệu liên quan của bên đối tác tư nhân, Kiểm toán Nhà nước chỉ được tiếp cận nếu các bên có thỏa thuận trong hợp đồng dự án PPP mà không đương nhiên có quyền tiếp cận như đối với tài liệu của bên đối tác là khu vực công. Nếu không quy định phù hợp sẽ dẫn tới trường hợp xảy ra tranh chấp với nhà đầu tư tư nhân, đặc biệt nhà đầu tư nước ngoài, việc giải quyết tranh chấp rất phức tạp.
Do đó, dự kiến tiếp thu, sửa đổi bổ sung quy định về hoạt động kiểm toán Nhà nước thực hiện ở hai giai đoạn, cụ thể:
(i) Trước khi ký kết hợp đồng, Kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm toán tuân thủ theo pháp luật kiểm toán Nhà nước về quá trình chuẩn bị dự án, kết quả lựa chọn nhà đầu tư đối với dự án PPP có sử dụng tài chính công, tài sản công.
(ii) Sau khi ký kết hợp đồng, Kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm toán theo pháp luật kiểm toán Nhà nước đối với việc sử dụng tài chính công, tài sản công trong dự án PPP, bao gồm:
- Kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm toán hoạt động (kiểm toán theo đầu ra) để đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của dự án PPP trên cơ sở các chỉ số đánh giá chất lượng dịch vụ đối với dự án PPP có sử dụng tài chính công, tài sản công.
- Kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ đối với việc sử dụng vốn nhà nước bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ, tái định cư, hỗ trợ xây dựng công trình tạm (nếu có) quy định tại Điều 73 của dự thảo Luật; hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng khi tách thành một dự án thành phần quy định tại điểm a khoản 5 Điều 71 của dự thảo Luật; sử dụng tài sản công để thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện dự án BT quy định tại khoản 3 Điều 46 của dự thảo Luật.
Ngoài những vấn đề lớn nêu trên, Thường trực Ủy ban Kinh tế đã cùng Cơ quan chủ trì soạn thảo và các cơ quan hữu quan nghiên cứu, tiếp thu nhiều nội dung cụ thể khác và chỉnh lý kỹ thuật văn bản dự thảo Luật./.