Luật định nhưng không thi hành được
Trước đó tại Kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa XIV, khi thảo luận về dự án Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính, một số ý kiến của đại biểu Quốc hội đề nghị bổ sung các quy định về xử phạt vi phạm hành chính của Kiểm toán Nhà nước để thống nhất với Luật Kiểm toán Nhà nước.
Về vấn đề này, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Hoàng Thanh Tùng cho biết, trong quá trình tiếp thu, giải trình, chỉnh lý dự thảo Luật, Ủy ban Pháp luật nhận thấy Luật Kiểm toán Nhà nước được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2019 đã quy định Kiểm toán nhà nước có thẩm quyền xử phạt vi phạm pháp luật trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính (khoản 6a Điều 11 của Luật Kiểm toán Nhà nước). Do đó, tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội, để bảo đảm thống nhất, đồng bộ với Luật Kiểm toán Nhà nước, dự thảo Luật đã bổ sung các quy định có liên quan như mức phạt tiền tối đa trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước, thẩm quyền xử phạt của Kiểm toán Nhà nước, thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt, trách nhiệm quản lý nhà nước về xử phạt vi phạm hành chính.
Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Hoàng Thanh Tùng trình bày báo cáo tại phiên họp
Riêng về thẩm quyền quy định cụ thể hành vi vi phạm hành chính, hình thức, mức xử phạt đối với từng hành vi vi phạm hành chính... trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Hoàng Thanh Tùng cho biết thêm Điều 4 của Luật Xử lý vi phạm hành chính hiện hành giao Chính phủ quy định cụ thể về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước. Tuy nhiên, hoạt động kiểm toán nhà nước không phải là lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của Chính phủ nên việc căn cứ vào quy định nêu trên để giao Chính phủ quy định cụ thể về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động kiểm toán nhà nước là không phù hợp.
Thực tiễn triển khai Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 cho thấy, cũng vì lý do tương tự mà mặc dù Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Tố tụng hành chính đều quy định hành vi cản trở hoạt động tố tụng bị xử phạt theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính nhưng đến nay vẫn chưa ban hành được văn bản quy định cụ thể về xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi này.
Do vậy, Ủy ban Pháp luật đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho chỉnh lý nội dung này theo hướng bổ sung thẩm quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định cụ thể về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động kiểm toán nhà nước và đối với các hành vi cản trở hoạt động tố tụng (khoản 2 Điều 4 dự thảo Luật).
Làm rõ thực tế áp dụng quy định xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi cản trở hoạt động tố tụng, Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao Nguyễn Trí Tuệ cho biết Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đã có quy định tại Điều 48 về những vấn đề liên quan đến xử lý vi phạm hành chính trong hoạt động tố tụng nhưng thực tế những quy định này chỉ mang tính nguyên tắc và thực tiễn thì chưa thi hành được. Tại Điều 4 của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 cũng quy định Chính phủ sẽ hướng dẫn những hành vi nào là hành vi cản trở hoạt động tố tụng.
Trong khi đó, các luật tố tụng như là tố tụng hình sự, tố tụng hành chính, tố tụng dân sự đều có những điều luật quy định các hình thức xử phạt, thẩm quyền, trình tự, thủ tục xử phạt hành chính đối với các hành vi cản trở hoạt động tố tụng được thực hiện theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính và pháp luật liên quan nhưng thực tế thì chưa có hướng dẫn nào cụ thể.
Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao Nguyễn Trí Tuệ cho biết hiện chưa có hướng dẫn chi tiết thi hành việc xử lý vi phạm hành chính trong hoạt động tố tụng
Do đó, về phía Tòa án nhân dân tối cao đã có văn bản đề nghị có những hướng dẫn cụ thể về những hành vi vi phạm hoạt động tố tụng, bổ sung để cụ thể vào Luật Xử lý vi phạm hành chính để bảo đảm thực thi.
Cũng đồng tình với đề xuất của Ủy ban Pháp luật, Phó Tổng Kiểm toán nhà nước Đoàn Xuân Tiên cho biết thêm, Điều 6 Luật Kiểm toán Nhà nước sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2019 đã có quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính. Đây là một căn cứ để quy định cụ thể hơn xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm toán và đặc biệt là đưa vào trong Luật Xử lý vi phạm hành chính lần này.
Phó Tổng Kiểm toán nhà nước Đoàn Xuân Tiên nêu rõ, hành vi vi phạm, đối tượng vi phạm trong lĩnh vực kiểm toán hiện rất rõ. Phó Tổng Kiểm toán nhà nước Đoàn Xuân Tiên dẫn chứng đối với cản trở hoạt động kiểm toán nhà nước, thực tế có thể xác định như không cung cấp đầy đủ thông tin cho hoạt động kiểm toán nhà nước theo Luật Kiểm toán nhà nước, không thực hiện đầy đủ các kết luận, kiến nghị, kiểm toán nhà nước.
Do đó, Phó Tổng Kiểm toán nhà nước Đoàn Xuân Tiên cho rằng dự thảo Luật lần này bổ sung thẩm quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định cụ thể về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước và đối với các hành vi cản trở hoạt động tố tụng là hợp lý và nếu không đưa vào thì sẽ là khoảng trống của pháp luật.
Thiếu căn cứ lý luận để giao Chính phủ hướng dẫn chi tiết
Trao đổi làm rõ về việc quy định cụ thể về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động kiểm toán Nhà nước và đối với các hành vi cản trở hoạt động tố tụng, Bộ trưởng Bộ Tư pháp Lê Thành Long cho biết trong lần sửa đổi Luật Xử lý vi phạm hành chính lần này, Chính phủ không trình nội dung về thẩm quyền và bổ sung một số các quy định để thực hiện thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Kiểm toán nhà nước là bởi chưa thực sự rõ và minh bạch về mặt lý luận.
Bộ trưởng Bộ Tư pháp Lê Thành Long báo cáo làm rõ một số vấn đề đại biểu quan tâm
Bộ trưởng Bộ Tư pháp Lê Thành Long nêu rõ, Kiểm toán Nhà nước là một hệ thống cơ quan thuộc Quốc hội, không thuộc hệ thống cơ quan quản lý hành chính nhà nước của Chính phủ. Các thẩm quyền của Kiểm toán nhà nước, chế độ báo cáo cũng như các hành vi là báo cáo trực tiếp Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Khi bổ sung Điều 6a vào Luật Kiểm toán nhà nước có quy định về xử phạt vi phạm hành chính thì tuân thủ theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Tuy nhiên, Điều 6a này lại không mở ra nguyên tắc nào để Chính phủ quy định các hành vi mà chỉ dẫn chiếu đến Luật Xử lý vi phạm hành chính.
Bộ trưởng Bộ Tư pháp Lê Thành Long cũng cho rằng khó và không khả thi khi quy định vấn đề này do không xác định được những hành vi vi phạm nào để áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hành chính. Trong một số trường hợp, một số hành vi, Kiểm toán Nhà nước có quyền kiến nghị và chuyển hồ sơ sang các cơ quan có thẩm quyền như cơ quan điều tra, cơ quan thanh tra, cơ quan tố tụng.
Hơn nữa khi thực hiện xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm toán thì những vấn đề trước và sau hành vi này thiết kế thế nào, hệ thống cưỡng chế ra sao cũng là vấn đề đặt ra. Bộ trưởng Bộ Tư pháp Lê Thành Long cho rằng trong trường hợp này Kiểm toán Nhà nước phải thiết kế gần như một hệ thống riêng, phải xử phạt vi phạm hành chính và báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét.
Bộ trưởng Bộ Tư pháp Lê Thành Long cũng chia sẻ, đối với hệ thống cơ quan tố tụng cũng có vấn đề tương tự bởi đây là hệ thống cơ quan không thuộc Chính phủ. Bộ trưởng Bộ Tư pháp đề nghị Tòa án nhân dân tối cao tiếp tục thực hiện việc chuẩn bị hồ sơ để trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội, dự án pháp lệnh về xử lý vi phạm hành chính các hành vi cản trở hoạt động tố tụng của Tòa án nhân dân như trước đây và thiết kế cho mình một hệ thống, báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Phó Chủ tịch Quốc hội Uông Chu Lưu kết luận nội dung thảo luận
Kết luận nội dung này, Phó Chủ tịch Quốc hội Uông Chu Lưu nêu rõ, về thực hiện thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Kiểm toán Nhà nước và các cơ quan tiến hành tố tụng các cơ quan có đề xuất nên giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định các loại hành vi cụ thể, hình thức và mức phạt đối với vi phạm trong lĩnh vực kiểm toán và trong lĩnh vực tố tụng.
Mặt khác, quan điểm của Chính phủ cho rằng đây không phải là lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước nên không thuộc thẩm quyền của Chính phủ để quy định các hành vi cụ thể. Do đó, đề nghị Quốc hội sẽ giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành một pháp lệnh để quy định rõ, cụ thể từng hành vi, mức phạt đối với các vấn đề này. Riêng vấn đề cơ chế để bảo đảm thi hành quyết định xử phạt hành chính trong các lĩnh vực này, Phó Chủ tịch Quốc hội Uông Chu Lưu cũng đề nghị Ủy ban Pháp luật cùng các cơ quan tiếp tục nghiên cứu tiếp để có hướng quy định trong pháp lệnh.