Cân nhắc Kiểm toán Nhà nước một phần hay toàn bộ dự án PPP
Qua tổng hợp ý kiến đại biểu Quốc hội cho thấy có hai nhóm quan điểm: Một là, thống nhất quan điểm của Chính phủ tại dự thảo Luật về việc Kiểm toán Nhà nước chỉ kiểm toán tài sản công, tài chính công trong dự án PPP. Hai là, dự án PPP bản chất là dự án đầu tư công nên Kiểm toán Nhà nước phải kiểm toán toàn bộ dự án PPP, kể cả phần đầu tư từ nguồn vốn tư nhân.
Phát biểu tại hội trường, đại biểu Nguyễn Kim Tuyến – Đoàn ĐBQH tỉnh Tiền Giang, cho biết, về hoạt động kiểm toán nhà nước trong đầu tư theo phương thức PPP, dự thảo Luật quy định theo hướng kiểm toán chỉ thực hiện kiểm toán trong phạm vi vốn ngân sách nhà nước của dự án. Đại biểu cho rằng, sản phẩm của dự án PPP là tài sản công và dự án tác động đến lợi ích xã hội nên cần xem xét quy định Kiểm toán Nhà nước thực hiện toàn bộ dự án PPP, đặc biệt lưu ý công tác kiểm toán hoạt động đối với dự án nhằm giúp các bên liên quan thực hiện tốt công bắt đầu tư. Đại biểu nhấn mạnh: Kiểm toán Nhà nước đồng hành cùng Nhà nước và doanh nghiệp kịp thời phát hiện các sai sót để chấn chỉnh thay vì kiểm toán khi dự án hoàn thành, khi đó các sai sót nếu có sẽ khó khắc phục hơn.
Đại biểu Nguyễn Kim Tuyến – Đoàn ĐBQH tỉnh Tiền Giang
Nêu rõ, quy định như dự thảo Luật thì Kiểm toán Nhà nước chỉ thực hiện kiểm toán đối với phần vốn nhà nước hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng và phần vốn nhà nước hỗ trợ xây dựng công trình phụ trợ, bồi thường, hỗ trợ tái định cư, còn lại toàn bộ giá trị xây lắp và phương án tài chính thu phí Kiểm toán nhà nước không được kiểm toán, đại biểu Hoàng Quốc Thưởng – Đoàn ĐBQH tỉnh Hải Dương, đặt câu hỏi quy định như vậy thì cơ quan nào sẽ giúp Quốc hội kiểm soát vấn đề này và đề nghị Ban soạn thảo nghiên cứu để giải thích thêm.
Đại biểu Hoàng Quốc Thưởng cho biết thêm, những năm gần đây, thông qua kiểm toán các dự án đầu tư theo phương thức BT, BOT, Kiểm toán Nhà nước đã kiến nghị giảm thời gian thu phí giao thông đối với nhiều dự án BOT, giảm thất thoát ngân sách nhà nước trong dự án BT hàng nghìn tỷ đồng. Kết quả kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước được dư luận rất đồng tình, ủng hộ. Vậy tại sao dự thảo Luật lại quy định không cho Kiểm toán Nhà nước kiểm toán dự án PPP như hiện tại Kiểm toán Nhà nước đang làm mà chỉ được kiểm toán với phần vốn do nhà nước hỗ trợ.
Bày tỏ đồng tình với phân tích của đại biểu Hoàng Quốc Thưởng, đại biểu Hà Thị Lan – Đoàn ĐBQH tỉnh Bắc Giang, cũng đề nghị xem xét lại quy định này cho phù hợp với pháp luật hiện hành, cũng như lĩnh vực Kiểm toán Nhà nước theo quy định của Hiến pháp năm 2013.
Đại biểu Hà Thị Lan cho biết thêm, theo quy định tại Điều 4, Điều 5 Luật Đầu tư năm 2019 thì đầu tư của nhà nước theo hình thức đối tác công tư là một hình thức của đầu tư công. Do vậy, tài sản hình thành từ dự án PPP là tài sản công, cần phải quản lý, sử dụng, thanh tra, kiểm toán theo quy định của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, và thuộc phạm vi kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước.
Đại biểu Hà Thị Lan cho rằng việc quy định cho Kiểm toán Nhà nước kiểm toán đối với toàn bộ dự án PPP bao gồm cả vốn không phải do nhà nước đầu tư và dự án PPP sẽ giúp cho Nhà nước có thêm kênh giám sát đầu tư theo hình thức này và hiệu quả hơn, không làm ảnh hưởng đến sự thu hút của các nhà đầu tư tư nhân, công tác quản lý đầu tư cũng được thực hiện một cách minh bạch và đúng pháp luật.
Đại biểu Hà Thị Lan – Đoàn ĐBQH tỉnh Bắc Giang
Đại biểu Vũ Thị Lưu Mai – Đoàn ĐBQH Tp.Hà Nội, cho biết, nếu quy định Kiểm toán Nhà nước chỉ kiểm toán phần vốn đầu tư công mà không phải là kiểm toán toàn bộ dự án sẽ tạo ra bất cập, bởi vì không thể xác định toàn bộ rủi ro của dự án nếu như chỉ kiểm toán một phần vốn của dự án.
Giải trình ý kiến đại biểu Quốc hội về việc cơ quan nào sẽ giúp Quốc hội kiểm soát khi Kiểm toán Nhà nước không kiểm toán toàn bộ giá trị xây lắp và phương án tài chính thu phí…, Báo cáo số 68/BC-CP của Chính phủ gửi Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc tiếp thu, giải trình ý kiến các đại biểu Quốc hội về dự án Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư tại Kỳ họp thứ 8 nêu rõ, với quan điểm phải tạo môi trường đầu tư PPP thuận lợi và có thể so sánh tương đối với các lĩnh vực đầu tư khác thì phần vốn của khu vực nhân bỏ ra để đầu tư vào dự án PPP cần phải được xác định là không thuộc đối tượng của kiếm toán nhà nước (tương tự các hoạt động bỏ vốn đầu tư kinh doanh tại thị trường).
Việc kiểm soát về mặt chi phí của dịch vụ mà dự án cung cấp đã được thực hiện qua các bước của quy trình thực hiện dự án, từ việc xác định tổng mức đầu tư đến đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Thực chất, đấu thầu là khâu quan trọng phát huy cơ chế cạnh tranh của thị trường để xác định nhà đầu tư có dự án mang lại hiệu quả cao nhất. Như vậy, trong PPP, tương tự như trong các lĩnh vực kinh doanh khác, nhà đầu tư được tự do phát huy khả năng về kỹ thuật về quản lý của mình để hiện thực hoá đề xuất của mình (đã được đánh giá là có hiệu quả cao nhất), không áp dụng kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ đối với phần vốn đầu tư mà khối tư nhân bỏ ra. Khâu còn lại là kiểm soát dịch vụ mà nhà đầu tư cung cấp theo dự án – mục đích quan trọng nhất của việc đầu tư PPP. Với nội dung này, việc áp dụng kiểm toán tuân thủ là phù hợp.
Cần cả Kiểm toán Nhà nước và kiểm toán độc lập trong dự án PPP
Trong quá trình giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự án Luật, Thường trực Ủy ban Kinh tế của Quốc hội cũng cho rằng, về bản chất, dự án PPP không hoàn toàn là dự án đầu tư công cũng như không hoàn toàn là đầu tư tư nhân, dự án PPP là dự án nhằm mục tiêu công nhưng có sự kết hợp công tư trong đầu tư vốn, quản trị dự án và đã trải qua quá trình lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án theo quy định của Luật PPP và pháp luật có liên quan. Do đó, cơ chế, chính sách pháp luật vừa phải bảo đảm chất lượng dịch vụ công nhưng đồng thời phải tạo điều kiện thu hút, huy động tối đa nguồn vốn từ khu vực tư nhân đầu tư vào các dự án PPP.
Quốc hội thảo luận về dự án Luật PPP tại Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XIV, giao Ủy ban Kinh tế của Quốc hội chủ trì giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật
Hiện nay, Hiến pháp và pháp luật về kiểm toán Nhà nước quy định Kiểm toán Nhà nước chỉ thực hiện kiểm toán tài chính công, tài sản công. Do đó, nếu quy định kiểm toán toàn bộ dự án, kể cả phần vốn đầu tư từ khu vực tư nhân sẽ vướng với quy định của Hiến pháp và Luật Kiểm toán Nhà nước, khó thu hút, huy động được nguồn vốn từ khu vực tư nhân cho sự phát triển.
Theo khuyến nghị của Hiệp hội Kiểm toán tối cao quốc tế, đối với tài liệu liên quan của bên đối tác tư nhân, Kiểm toán Nhà nước chỉ được tiếp cận nếu các bên có thỏa thuận trong hợp đồng dự án PPP mà không đương nhiên có quyền tiếp cận như đối với tài liệu của bên đối tác là khu vực công. Nếu không quy định phù hợp sẽ dẫn tới trường hợp xảy ra tranh chấp với nhà đầu tư tư nhân, đặc biệt nhà đầu tư nước ngoài, việc giải quyết tranh chấp rất phức tạp và kéo dài, tốn kém chi phí, thời gian và ảnh hưởng đến uy tín quốc gia.
Do đó, Thường trực Ủy ban Kinh tế dự kiến tiếp thu, sửa đổi bổ sung quy định về hoạt động kiểm toán Nhà nước thực hiện ở hai giai đoạn, cụ thể:
Một là, trước khi ký kết hợp đồng, Kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm toán tuân thủ theo pháp luật kiểm toán Nhà nước về quá trình chuẩn bị dự án, kết quả lựa chọn nhà đầu tư đối với dự án PPP có sử dụng tài chính công, tài sản công.
Hai là, sau khi ký kết hợp đồng, Kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm toán theo pháp luật kiểm toán Nhà nước đối với việc sử dụng tài chính công, tài sản công trong dự án PPP, bao gồm: Kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm toán hoạt động (kiểm toán theo đầu ra) để đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của dự án PPP trên cơ sở các chỉ số đánh giá chất lượng dịch vụ đối với dự án PPP có sử dụng tài chính công, tài sản công. Kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ đối với việc sử dụng vốn nhà nước bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ, tái định cư, hỗ trợ xây dựng công trình tạm (nếu có) quy định tại Điều 73 của dự thảo Luật; hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng khi tách thành một dự án thành phần quy định tại điểm a khoản 5 Điều 71 của dự thảo Luật; sử dụng tài sản công để thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện dự án BT quy định tại khoản 3 Điều 46 của dự thảo Luật.
Bên cạnh đó, dự thảo Luật cũng xác định kết luận của Kiểm toán Nhà nước cũng là một trong các căn cứ để cơ quan có thẩm quyền quyết định hủy thầu quy định tại khoản 1 Điều 36 (Hủy thầu). Ngoài vai trò của Kiểm toán Nhà nước đối với dự án PPP, tại khoản 4 Điều 62 (Quyết toán vốn đầu tư công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng) cũng đã xác định vai trò của kiểm toán độc lập trong dự án PPP, cụ thể: cơ quan ký kết hợp đồng thỏa thuận với doanh nghiệp dự án PPP tại hợp đồng việc lựa chọn tổ chức kiểm toán độc lập, có năng lực và kinh nghiệm để thực hiện việc kiểm toán vốn đầu tư xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng.
Việc quy định rõ vai trò của Kiểm toán Nhà nước và kiểm toán độc lập trong dự thảo Luật là cần thiết và phù hợp với tính chất đặc thù của dự án PPP có sự tham gia vốn đầu tư từ cả phía Nhà nước và khu vực tư nhân. Bên cạnh hoạt động kiểm toán, tại Chương VIII của dự thảo Luật cũng đã quy định về hoạt động kiểm tra, thanh tra chuyên ngành và giám sát của cơ quan quản lý nhà nước, giám sát của cộng đồng đối với hoạt động đầu tư theo phương thức PPP, đây là những công cụ của Nhà nước nhằm kiểm soát, bảo đảm hiệu quả của dự án PPP./.