HƯỚNG TỚI SỰ THỐNG NHẤT CAO TRONG DỰ ÁN LUẬT ĐẤT ĐAI (SỬA ĐỔI), DỰ ÁN LUẬT KINH DOANH BẤT ĐỘNG SẢN (SỬA ĐỔI) VÀ LUẬT NHÀ Ở (SỬA ĐỔI)
Hạn mức nhận chuyển QSDĐ nông nghiệp cần phải căn cứ vào nhu cầu sử dụng đất
Nghiên cứu chuyên sâu về vấn đề hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất đất nông nghiệp, giảng viên Tăng Thị Bích Diễm, Khoa Luật thương mại, Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh nêu rõ, khoản 1 Điều 130 Luật Đất đai 2013 quy định: “Hạn mức nhận chuyển QSDĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân không quá 10 lần hạn mức giao đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân đối với mỗi loại đất quy định tại các khoản 1, 2, và 3. Điều 129 của Luật này”.
LĐĐ 2013 quy định hạn mức chuyển quyền sử dụng đất (QSDĐ) nông nghiệp tăng lên gấp 10 lần. Sự thay đổi vượt bậc này khá cảm tính vì chưa có một cuộc khảo sát thực tiễn nào chứng minh cần có quy định hạn mức đất lớn. LĐĐ 2013 chỉ quy định cụ thể về hạn mức được nhận chuyển QSDĐ ở một số loại đất nông nghiệp nhưng chưa đưa ra khái niệm thống nhất về hạn mức nhận chuyển QSDĐ.
Hội thảo về dự án Luật Nhà ở (sửa đổi)
Hoạt động chuyển nhượng QSDĐ vượt hạn mức diễn ra phức tạp. Người có nhu cầu mở rộng quy mô sản xuất không được phép nhận chuyển quyền QSDĐ do vượt hạn mức vẫn gián tiếp sử dụng đất trên thực tế thông qua đối tượng khác (người không trực tiếp bỏ vốn có QSDĐ nhưng lại là chủ sở hữu trên giấy chứng nhận QSDĐ). Ngoài ra, hành vi nhận chuyển QSDĐ nông nghiệp vượt hạn mức diễn ra trên địa bàn rộng nên cơ quan nhà nước khó phát hiện, xử lý. Để cấp Giấy chứng nhận trong trường hợp cá nhân, hộ gia đình trên địa bàn nhiều tỉnh, thành phố nhận QSDĐ đất nông nghiệp phải có văn bản xác nhận hạn mức gửi đến các cơ quan quản lý đất đai trên cả nước thông qua bưu điện.
Từ những phân tích trên, có quan điểm cho rằng cần sửa đổi Điều 130 LĐĐ 2013 theo hướng bãi bỏ quy định về hạn mức nhận chuyển nhượng QSDĐ nông nghiệp. Điều này được giải thích dựa trên bản chất của quy định hạn mức nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp nhằm tạo quỹ đất để đa số người dân được tham gia vào quan hệ sử dụng đất nông nghiệp. Tuy nhiên, trong bối cảnh mới thì lo ngại này đã không còn phù hợp. Theo đánh giá của doanh nghiệp nông nghiệp, sau nhiều năm hầu như không có sự tiến bộ đáng kể nào trong tiếp cận đất đai. Trên thực tế, bình quân thu nhập từ nông nghiệp hiện còn thấp, dẫn đến không ít nông dân có xu hướng bỏ ruộng, không tha thiết với sản xuất nông nghiệp. Theo thống kê, tỷ lệ bỏ hoang đất nông nghiệp đã tăng từ 1,7% (năm 2014) lên 3,8% (năm 2016); đồng thời diện tích sử dụng đất bình quân hộ giảm 0,9% trong giai đoạn 2014 – 2016.
Dựa trên sự giải thích này, tác giả nhận thấy quan điểm pháp luật đất đai cần bãi bỏ quy định về hạn mức nhận chuyển nhượng QSDĐ nông nghiệp cũng có điểm hợp lý. Theo tác giả, hạn mức nhận chuyển QSDĐ nông nghiệp được mở rộng hoặc bãi bỏ cần phải căn cứ vào nhu cầu sử dụng đất. Nhu cầu sử dụng đất được xác định dựa trên công cụ về thuế, cụ thể là biểu thuế lũy tiến từng bậc đối với đất nông nghiệp do nhận chuyển quyền. Nếu diện tích nhận chuyển quyền gấp hai lần hạn mức giao đất thì mức thuế suất sử dụng đất được áp dụng bình thường. Nếu diện tích đất nhận chuyển nhượng trên hai lần hạn mức giao đất thì mỗi lần trên mức này sẽ áp dụng một mức thuế sử dụng đất lũy tiến và tăng dần theo cấp số cộng.
Các đại biểu tại hội thảo
Do đó, tác giả đề xuất bổ sung biểu thuế lũy tiến từng bậc đối với đất nông nghiệp vượt hạn mức tại Điều 10 Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp và tham khảo biểu thuế Luật Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp. Tuy nhiên, Luật Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp về quy định việc áp dụng thuế suất lũy tiến đối với phần diện tích đất ở sử dụng vượt hạn mức giao đất với mức thuế tối đa rất thấp (chỉ 0.15%), phần diện tích đất quá hạn mức trên một lần thì áp dụng thuế suất lũy tiến 1%.
Để việc làm này được thuận lợi chính xác, Nhà nước cần cấp cho mỗi cá nhân, hộ gia đình có quyền sở dụng đất một “mã số về đất đai”. Mã số này sẽ được lưu trữ trong hệ thống thông tin đại chúng của mỗi quốc gia và có thể được quy cập bởi tất cả cơ quan quản lý đất đai ở địa phương. Phương thức này giúp kiểm soát việc tích tụ đất đai thông qua chuyển nhượng QSDĐ nhanh chóng.
Chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án đầu tư xây dựng phái đáp ứng những điều kiện nhất định
Về điều kiện chuyển nhượng quyền sử dụng đất, Luật Đất đai 2013 quy định QSDĐ không bị kê biên để bảo đảm thi hành án là một trong các điều kiện chuyển nhượng QSDĐ. Tại thời điểm khi đã bản án có hiệu lực pháp luật nhưng chưa có quyết định kê biên QSDĐ để đảm bảo thi hành án, nếu người phải thi hành án chuyển nhượng QSDĐ mà không dùng khoản tiền thu được để thi hành án và không còn tài sản khác đủ để thi hành án thì QSDĐ vẫn bị kê biên để thi hành án, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác.
Theo pháp luật thi hành án dân sự, điều kiện trên áp dụng đối với trường hợp “đang hoặc sẽ” bị kê biên để đảm bảo thi hành án. Bên cạnh đó, kê biên QSDĐ là hệ quả của các biện pháp ngăn chặn, khẩn cấp tạm thời hoặc cưỡng chế thi hành án khác và được áp dụng ngay cả sau khi các bên đã xác lập giao dịch chuyển QSDĐ. Do đó, ngoài điều kiện “QSDĐ không bị kê biên đảm bảo thi hành án”, QSDĐ còn không bị áp dụng các biện pháp khẩn cấp tạm thời, biện pháp bảo đảm hay cưỡng chế thi hành án khác. Để đảm bảo thống nhất giữa pháp luật đất đai và pháp luật tố tụng dân sự, tác giả đề xuất một trong hai kiến nghị: sửa đổi điểm c khoản 1 Điều 188 Luật Đất đai 2013 theo hướng “QSDĐ không bị áp dụng các biện pháp khẩn cấp tạm thời, biện pháp bảo đảm thi hành án, biện pháp cưỡng chế thi hành án”; hoặc nếu giữ nguyên điểm c khoản 1 Điều 188 Luật Đất đai 2013 “QSDĐ không bị kê biên tài sản đảm bảo thi hành án” thì cần bổ sung “QSDĐ không đang và sẽ bị kê biên để bảo đảm thi hành án”.
Các đại biểu nghiên cứu tài liệu tại hội thảo
Đối với việc chuyển nhượng QSDĐ trong dự án đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở: được chuyển nhượng QSDĐ dưới hình thức phân lô, sau khi đã hoàn thành đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng và nghĩa vụ tài chính về đất đai. Chủ đầu tư được chuyển nhượng QSDĐ gắn với việc chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án khi đã có Giấy chứng nhận.
Đối với việc chuyển nhượng QSDĐ gắn với chuyển nhượng toàn bộ dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê: đủ các điều kiện chung và dự án phải xây dựng xong các công trình hạ tầng kỹ thuật tương ứng theo tiến độ ghi trong dự án đã được phê duyệt. Đối với dự án đầu tư, xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê cũng chỉ quy định việc chuyển nhượng QSDĐ gắn với chuyển nhượng toàn bộ dự án mà không quy định việc chuyển nhượng một phần dự án. Trong khi đó, Luật Đầu tư năm 2014 quy định các dự án đầu tư đều có thể được chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần cho nhà đầu tư khác khi không thuộc một trong các trường hợp: bị chấm dứt hoạt động; tuân thủ các điều kiện theo quy định pháp luật đất đai, pháp luật về kinh doanh bất động sản trong trường hợp chuyển nhượng dự án đầu tư gắn với việc chuyển nhượng QSDĐ.
Luật Nhà ở năm 2014, Luật Kinh doanh Bất động sản năm 2014 quy định chủ đầu tư được chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án bất động sản khi: dự án đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; đã có quy hoạch chi tiết 1/500 hoặc quy hoạch tổng mặt bằng được phê duyệt; dự án, phần dự án chuyển nhượng đã hoàn thành xong việc bồi thường, giải phóng mặt bằng. Đối với trường hợp chuyển nhượng toàn bộ dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng thì phải đáp ứng điều kiện: xây dựng xong các công trình hạ tầng kỹ thuật tương ứng theo tiến độ ghi trong dự án đã được phê duyệt; dự án không có tranh chấp về QSDĐ, không bị kê biên để bảo đảm thi hành án hoặc để chấp hành quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; không có quyết định thu hồi dự án, thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; trường hợp có vi phạm trong quá trình triển khai dự án thì chủ đầu tư phải chấp hành xong quyết định xử phạt; chủ đầu tư chuyển nhượng đã có giấy chứng nhận về QSDĐ đối với toàn bộ hoặc một phần dự án chuyển nhượng.
Luật Đầu tư năm 2014, Luật Nhà ở năm 2014 và Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014 quy định chủ đầu tư được chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án bất động sản. Tuy nhiên, Luật Đất đai 2013 chỉ quy định việc chuyển nhượng QSDĐ gắn với chuyển nhượng toàn bộ dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê, không quy định việc chuyển nhượng một phần dự án. Quy định dẫn chiếu của Luật Đầu tư năm 2020 đối với hoạt động chuyển nhượng dự án gắn với việc chuyển nhượng QSDĐ sang Luật Kinh doanh Bất động sản năm 2014 và Luật Đất đai 2013 gây lúng túng cho các cơ quan chức năng và chủ đầu tư khi thực hiện hoạt động chuyển nhượng.
Do đó, tác giả đề xuất kiến nghị sửa đổi khoản 2 Điều 194 Luật Đất đai 2013 theo hướng: “Việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất gắn với chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê phải đáp ứng các điều kiện sau đây: a) Có đủ các điều kiện quy định tại khoản 1 Điều 188 của Luật này; b) Dự án phải xây dựng xong các công trình hạ tầng kỹ thuật tương ứng theo tiến độ ghi trong dự án đã được phê duyệt”. Luật Đất đai 2013 quy định việc chuyển nhượng QSDĐ gắn với chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê sẽ đảm bảo thống nhất các quy định pháp luật về chuyển nhượng QSDĐ. Tuy nhiên, pháp luật đất đai cần thống nhất quy định khái niệm một phần dự án được phép chuyển nhượng trong tổng thể của một dự án hoặc đưa ra các tiêu chí để xác định một phần của dự án được phép đủ điều kiện chuyển nhượng. Điều này tránh trường hợp dự án sẽ bị tách thành nhiều phần và chuyển nhượng cho nhiều chủ đầu tư khác nhau làm phân mảnh dự án, gây ảnh hưởng đến quy hoạch chung của tổng thể dự án lúc ban đầu.
Về thời điểm có hiệu lực của hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất, Việc xác định thời điểm có hiệu lực của hợp đồng chuyển nhượng QSDĐ có vai trò quan trọng vì đây là thời điểm phát sinh quyền, nghĩa vụ của các bên, đặc biệt khi các bên phát sinh tranh chấp. Về thời điểm có hiệu lực của hợp đồng, các bên có thể thỏa thuận và ghi trong hợp đồng hoặc theo quy định pháp luật dân sự và đất đai. Pháp luật dân sự quy định việc chuyển QSDĐ có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký theo quy định của Luật Đất đai. Luật Đất đai 2013 quy định việc chuyển nhượng QSDĐ phải đăng ký tại cơ quan đăng ký đất đai và có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký vào sổ địa chính. Như vậy, cần phải hiểu việc chuyển nhượng QSDĐ phải đăng ký tại cơ quan đăng ký đất đai và có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký vào sổ địa chính. Tuy vậy, Luật Nhà ở năm 2014 quy định, trường hợp mua bán nhà ở giữa chủ đầu tư dự án xây dựng với người mua thì thời điểm chuyển quyền sở hữu nhà ở là kể từ thời điểm bên mua nhận bàn giao nhà ở hoặc kể từ thời điểm bên mua thanh toán đủ tiền mua nhà cho chủ đầu tư.
Đối với nhà ở thương mại mua của doanh nghiệp kinh doanh bất động sản thì thời điểm chuyển quyền sở hữu được thực hiện theo quy định của pháp luật về kinh doanh bất động sản. Khoản 3 Điều 17 Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014 quy định đối với hợp đồng kinh doanh bất động sản thì thời điểm có hiệu lực của hợp đồng do các bên thỏa thuận và được ghi trong hợp đồng. Trường hợp hợp đồng có công chứng, chứng thực thì thời điểm có hiệu lực của hợp đồng là thời điểm công chứng, chứng thực. Trường hợp các bên không có thỏa thuận, không có công chứng, chứng thực thì thời điểm có hiệu lực của hợp đồng là thời điểm các bên ký kết hợp đồng. Điều 40 Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014 cũng quy định bên nhận chuyển nhượng QSDĐ có QSDĐ kể từ thời điểm nhận bàn giao đất từ bên chuyển nhượng.
Từ việc phân tích một số vướng mắc cần tháo gỡ của pháp luật đất đai về chuyển nhượng QSDĐ, thực hiện quyền chuyển nhượng, hạn mức chuyển nhượng QSDĐ, điều kiện chuyển nhượng QSDĐ, chuyển nhượng QSDĐ trong dự án, giảng viên Tăng Thị Bích Diễm, Khoa Luật thương mại, Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh đã đưa ra đề xuất kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật trong lĩnh vực này.