Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến về các vấn đề còn ý kiến khác nhau của dự án Luật PPP
Phát biểu tại phiên họp thứ 43 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, cho ý kiến về các vấn đề còn ý kiến khác nhau của dự án Luật PPP, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Hoàng Thanh Tùng cho biết, mặc dù báo cáo của Ủy ban Kinh tế cho thấy đã rà soát rất kỹ với các luật hiện hành và các luật đang sửa đổi ở đây đảm bảo tính thống nhất, nhưng vẫn còn nhiều vấn đề tiếp tục phải rà soát thêm như quy định về trình tự, thủ tục, thẩm quyền, nội dung phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi đối với dự án PPP còn mâu thuẫn ngay với Luật Đầu tư công; liên quan đến việc thanh toán hợp đồng BT, hợp đồng xây dựng chuyển giao quy định một số phương thức, trong đó có phương thức thanh toán bằng số tiền thu được từ bán đấu giá tài sản công nhưng không quy định cơ chế thực hiện và nếu trực tiếp thanh toán chẳng hạn thì sẽ mâu thuẫn với quy định của Luật Ngân sách nhà nước.
Mặt khác, nếu quy định bán đấu giá tài sản công nhưng không có cơ chế thực hiện sẽ rất khó khăn và sau này có thể vướng mắc với rất nhiều quy định của Luật Đất đai cũng như Luật Ngân sách, Luật Quản lý tài sản công. Hay liên quan đến quyền tiếp nhận dự án của bên cho vay, quy định như dự thảo hiện nay sẽ mâu thuẫn, không khả thi và không thực hiện được trong thực tế.
Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Hoàng Thanh Tùng đề nghị rà soát nhiều nội dụng của dự thảo Luật để bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật
Do đó, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Hoàng Thanh Tùng đề nghị phải rà soát kỹ hơn.
Trước đó, Thường trực Ủy ban Kinh tế của Quốc hội đã nghiên cứu và có báo cáo một số ý kiến về bảo đảm tính hợp hiến, tính thống nhất của dự án Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư.
Về áp dụng pháp luật
Khoản 2 Điều 3 của dự thảo Luật quy định: “2. Trường hợp có quy định khác nhau giữa Luật này và các luật khác về trình tự, thủ tục đầu tư, thực hiện dự án PPP; hoạt động của doanh nghiệp dự án PPP; luật áp dụng; bảo đảm đầu tư; cơ chế quản lý vốn nhà nước áp dụng trực tiếp cho dự án PPP thì thực hiện theo quy định của Luật này”. Đa số ý kiến Thường trực Ủy ban Pháp luật đề nghị bỏ quy định này bởi không phù hợp với nguyên tắc áp dụng pháp luật đã được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Khoản 3 Điều 156 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định: “3. Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau”.
Phạm vi điều chỉnh của Luật PPP tương đối cụ thể, chỉ đối với các dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư, không bị chồng lấn với phạm vi điều chỉnh của các luật khác nên không cần thiết có quy định về ưu tiên áp dụng pháp luật. Trường hợp cần ưu tiên áp dụng Luật PPP so với các luật khác tại các nội dung cụ thể nào thì cần chỉ rõ tại điều khoản quy định về nội dung đó.
Quy định tại khoản 2 Điều 3 của dự thảo Luật cũng sẽ dẫn đến nguy cơ vô hiệu hóa các luật chuyên ngành khác điều chỉnh phù hợp hơn đối với một quan hệ xã hội cụ thể. Chẳng hạn, đối với việc ưu tiên áp dụng quy định của dự thảo Luật đối với nội dung về “cơ chế quản lý vốn nhà nước” thì sẽ vô hiệu hóa các quy định của Luật Ngân sách nhà nước, Luật Quản lý nợ công là những luật đang quản lý rất chặt chẽ vốn ngân sách nhà nước nhằm bảo đảm an toàn nền tài chính quốc gia, bảo đảm an toàn nợ công.
Nếu luật nào cũng xác định luật được ưu tiên thì sẽ dẫn đến trong một quan hệ xã hội cụ thể có hai luật cùng được ưu tiên dẫn đến không thể xác định được văn bản luật nào cần áp dụng, tiếp tục tạo ra sự mâu thuẫn, chồng chéo. Hơn nữa, đối với các luật được ban hành sau Luật PPP, nếu thấy có nội dung cần ưu tiên áp dụng quy định của Luật PPP thì cũng cần chỉ rõ trong luật đó.
Về báo cáo nghiên cứu khả thi dự án PPP thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội
Khoản 4 Điều 40 của Luật Đầu tư công quy định: “Nguyên tắc, thẩm quyền, nội dung, trình tự, thủ tục lập, thẩm định, quyết định báo cáo nghiên cứu khả thi dự án theo phương thức đối tác công tư thực hiện theo quy định của pháp luật về đầu tư theo phương thức đối tác công tư, trừ dự án quan trọng quốc gia”.
Như vậy, riêng đối với dự án PPP là dự án quan trọng quốc gia, nguyên tắc, thẩm quyền, nội dung, trình tự, thủ tục lập, thẩm định, quyết định báo cáo nghiên cứu khả thi sẽ phải theo Luật Đầu tư công chứ không phải Luật PPP. Tuy nhiên, các Điều từ 20 đến Điều 24 của dự thảo Luật PPP đang quy định chung về thẩm quyền, nội dung, trình tự, thủ tục lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi đối với dự án PPP, bao gồm cả dự án quan trọng quốc gia. Điều này dẫn đến tình trạng nội dung báo cáo nghiên cứu khả thi, hồ sơ, nội dung thẩm định dự án đầu tư công (bao gồm cả dự án PPP) quy định tại Điều 44 và Điều 45 của Luật Đầu tư công khác với nội dung báo cáo nghiên cứu khả thi, hồ sơ, nội dung thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi dự án PPP quy định tại Điều 20 và Điều 21 của dự thảo Luật PPP.
Do đó, Thường trực Ủy ban Pháp luật đề nghị rà soát lại nội dung liên quan giữa Luật Đầu tư công và dự thảo Luật PPP để chỉnh lý, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
Cho nên, về tổng thể, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Hoàng Thanh Tùng đề nghị rà soát nhiều nội dụng của dự thảo Luật PPP để bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật.
Về phân loại hợp đồng dự án PPP (Điều 46)
Đối với hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (BT), khoản 3 Điều 46 của dự thảo Luật quy định sau khi hoàn thành, chuyển giao công trình, nhà đầu tư được Cơ quan ký kết hợp đồng thanh toán theo một trong các phương thức: (i) Bằng tài sản công theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công; (ii) Bằng quyền kinh doanh, khai thác công trình, dịch vụ khác; (iii) Bằng số tiền thu được từ bán đấu giá tài sản công.
Thường trực Ủy ban Pháp luật nhận thấy, quy định nêu trên có một số vướng mắc. Cụ thể như quy định về việc thanh toán cho nhà đầu tư bằng số tiền thu được từ bán đấu giá tài sản công chưa bảo đảm thống nhất với quy định của Luật Ngân sách nhà nước. Bởi vì, theo quy định của của Luật Ngân sách nhà nước thì số tiền thu được từ bán tài sản nhà nước, kể cả thu tiền sử dụng đất gắn liền với tài sản là khoản thu của ngân sách trung ương, ngân sách địa phương và một trong các nguyên tắc cân đối ngân sách là “các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật được tổng hợp đầy đủ vào cân đối ngân sách nhà nước, theo nguyên tắc không gắn với nhiệm vụ chi cụ thể. Trường hợp có khoản thu cần gắn với nhiệm vụ chi cụ thể theo quy định của pháp luật thì được bố trí tương ứng từ các khoản thu này trong dự toán chi ngân sách để thực hiện” (khoản 1 Điều 7 của Luật Ngân sách nhà nước).
Các phương thức thanh toán cho hợp đồng BT rộng hơn quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công, trong khi dự thảo Luật chỉ xác định phương thức thanh toán mà không quy định cụ thể cơ chế thanh toán, cũng không giao Chính phủ quy định chi tiết nên không rõ cơ chế để có thể triển khai thực hiện.
Điểm c khoản 2 Điều 2 Nghị quyết số 82/2019/QH14 ngày 14/6/2019 của Quốc hội về tiếp tục hoàn thiện, nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính sách, pháp luật về quy hoạch, quản lý, sử dụng đất đai tại đô thị đã giao Chính phủ: “Xác định rõ phạm vi áp dụng dự án theo hình thức xây dựng - chuyển giao và nghiên cứu phương án đấu giá quyền sử dụng đất để thanh toán trực tiếp cho các công trình hạ tầng đầu tư theo hình thức xây dựng - chuyển giao”. Như vậy, phạm vi tài sản công dùng để đấu giá thanh toán cho hợp đồng BT quy định trong dự thảo Luật đang rộng hơn yêu cầu tại Nghị quyết nêu trên của Quốc hội. Hơn nữa, nếu chỉ quy định phương thức thanh toán này trong dự thảo Luật mà không có sự nghiên cứu kỹ lưỡng để bảo đảm đồng bộ với Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đất đai… thì sẽ có nguy cơ làm nảy sinh các xung đột pháp luật mới. Do đó, đề nghị chỉ rõ những nội dung cần sửa đổi trong các luật có liên quan để bảo đảm nguyên tắc tại khoản 2 Điều 12 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; đồng thời trong dự thảo Luật cũng cần phải xác định cơ chế cụ thể, chặt chẽ để thực hiện phương thức đấu giá tài sản công để thanh toán cho hợp đồng BT, tránh những vướng mắc khi triển khai trên thực tế.
Về quyền tiếp nhận dự án của bên cho vay (Điều 55)
Khoản 1 Điều 55 của dự thảo Luật quy định bên cho vay có quyền tiếp nhận một phần hoặc toàn bộ các tài sản của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP đã hình thành theo hợp đồng trong trường hợp nhà đầu tư hoặc doanh nghiệp dự án PPP không thực hiện được các nghĩa vụ quy định tại hợp đồng PPP hoặc hợp đồng vay vốn; đồng thời khoản 5 quy định trường hợp bên cho vay là tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài thì thực hiện theo quy định của pháp luật ngân hàng, pháp luật về tài sản bảo đảm.
Thường trực Ủy ban Pháp luật nhận thấy, việc tiếp nhận tài sản của bên cho vay trong trường hợp này thực chất là việc nhận chính tài sản bảo đảm để thay thế cho việc thực hiện nghĩa vụ của bên bảo đảm quy định tại Điều 305 của Bộ luật Dân sự. Theo quy định tại khoản 4 Điều 305 của Bộ luật Dân sự thì “bên bảo đảm có nghĩa vụ thực hiện các thủ tục chuyển quyền sở hữu tài sản cho bên nhận bảo đảm theo quy định của pháp luật”. Trong trường hợp này, tài sản bảo đảm là công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng luôn gắn với quyền sử dụng đất và theo quy định của Luật Đất đai thì đối tượng được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất không bao gồm chi nhánh ngân hàng nước ngoài.
Vì vậy, trường hợp bên cho vay là chi nhánh ngân hàng nước ngoài thì sẽ không thể thực hiện các thủ tục chuyển quyền sở hữu tài sản theo quy định của pháp luật về dân sự. Do vậy, Thường trực Ủy ban Pháp luật đề nghị nghiên cứu lại quy định này để bảo đảm phù hợp với quy định của Luật Đất đai, bảo đảm tính khả thi.
Về xử lý vi phạm trong đầu tư theo phương thức PPP (Điều 106)
Điều 106 của dự thảo Luật quy định về xử lý vi phạm trong đầu tư theo phương thức PPP, trong đó khoản 1 xác định hai hình thức xử phạt và dẫn chiếu theo pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kế hoạch và đầu tư; tuy nhiên các khoản 2, 3 và 4 lại quy định thêm một số biện pháp xử lý khác, trong đó có biện pháp “cấm tham gia hoạt động đầu tư” trùng lặp với hình phạt bổ sung “cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định” được quy định trong Bộ luật Hình sự, đồng thời khoản 2 Điều 106 của dự thảo Luật không quy định rõ thời hạn cấm nên có thể gây ra cách hiểu là cấm vĩnh viễn, trong khi thời hạn cấm theo quy định tại Điều 41 của Bộ luật Hình sự là từ 01 năm đến 05 năm.
Ngoài ra, quy định tại khoản 5 về truy cứu trách nhiệm hình sự đối với cá nhân là chưa đủ, vì Bộ luật Hình sự năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2017) quy định truy cứu trách nhiệm hình sự cả đối với pháp nhân thương mại.
Do đó, Thường trực Ủy ban Pháp luật đề nghị chỉnh lý lại quy định trên đây theo hướng chỉ quy định những hình thức xử lý vi phạm có tính chất đặc thù trong đầu tư theo phương thức PPP; đối với các hình thức xử lý vi phạm đã được Bộ luật Hình sự, Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định thì dẫn chiếu.
Về điều khoản chuyển tiếp (Điều 107)
Khoản 5 Điều 107 của dự thảo Luật quy định “Dự án đã có cam kết hoặc chấp thuận bằng văn bản của Thủ tướng Chính phủ hoặc bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về ưu đãi, bảo đảm đầu tư và các nội dung khác liên quan đến thực hiện dự án trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành được tiếp tục thực hiện theo các văn bản đó”.
Thường trực Ủy ban Pháp luật nhận thấy, quy định này chưa bảo đảm quyền lợi của nhà đầu tư trong trường hợp ưu đãi, bảo đảm đầu tư tại các văn bản này thấp hơn ưu đãi, bảo đảm đầu tư được quy định tại dự thảo Luật; đồng thời, chưa phù hợp với quy định của Luật Đầu tư về bảo đảm đầu tư trong trường hợp thay đổi pháp luật. Do đó, Thường trực Ủy ban Pháp luật đề nghị chỉnh lý lại quy định này bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật và quyền lợi của nhà đầu tư.
Ngoài các nội dung trên, Thường trực Ủy ban Pháp luật cũng cho ý kiến về các nội dung lĩnh vực đầu tư, quy mô và phân loại dự án PPP, thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư và điều chỉnh chủ trương đầu tư dự án PPP, cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu và đề nghị làm rõ hơn quy định này để bảo đảm tính khả thi, làm căn cứ cho việc triển khai thực hiện./.