Điều 69, Hiến pháp 2013 quy định, Quốc hội thực hiện quyền lập hiến và lập pháp
Quy trình lập pháp là quy trình hoạt động gắn liền với việc thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội. Để tham gia vào một quy trình lập pháp đầy đủ, cần đến sự tham gia của rất nhiều chủ thể gồm các cá nhân, cơ quan, đơn vị khác nhau trong hệ thống chính trị. Điều này đòi hỏi một quy trình lập pháp chặt chẽ, minh bạch và khoa học để kết nối, phối hợp nhịp nhàng, huy động được sự tham gia của các chủ thể trong toàn bộ chu trình.
Nghiên cứu về vấn đề này, Nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Đặng Đình Luyến cho biết, từ năm 1986, Đảng và Nhân dân ta tiến hành công cuộc đổi mới toàn diện đất nước, đã đặt ra yêu cầu sớm xây dựng một hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất làm cơ sở pháp lý cho việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội, phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập kinh tế quốc tế…. Chính vì vậy, năm 1988 Hội đồng Nhà nước đã ban hành Quy chế xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh. Đây là văn bản pháp lý đầu tiên, trong đó quy định về quy trình lập pháp, bao gồm quy định về việc soạn thảo, thẩm tra, xem xét thông qua luật, pháp lệnh. Các quy định của Quy chế này đã góp phần tích cực cho việc xây dựng pháp luật trong giai đoạn này. Tuy nhiên, so với yêu cầu đặt ra thì còn có nhiều hạn chế, bất cập; vì vậy ngày 12/11/1996 Quốc hội đã ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong đó quy định khá cụ thể về quy trình lập pháp.
Với quy trình lập pháp được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc tiến hành xem xét thông qua được nhiều luật, nhưng chưa đáp ứng được yêu cầu. Do đó, trước yêu cầu cần phải xây dựng và ban hành nhiều luật, pháp lệnh để sớm hoàn thiện hệ thống pháp luật nhằm phục vụ việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội, đặc biệt là phục vụ cho việc xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.
Tiếp đó, tại kỳ họp thứ 2, Quốc hội khoá XI đã tiến hành sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996. Trọng tâm của việc sửa đổi luật lần này là sửa đổi về quy trình lập pháp, trong đó thay đổi cơ quan chủ trì giải trình, tiếp thu ý kiến của các đại biểu Quốc hội để chỉnh lý hoàn thiện dự thảo luật. Theo đó, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2002 đã quy định và đề cao vai trò, trách nhiệm của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các uỷ ban của Quốc hội trong hoạt động lập pháp.
Nhấn mạnh quy trình lập pháp mới đã phát huy tác dụng tích cực trong quá trình Quốc hội xem xét, thông qua luật, tuy nhiên, Nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Đặng Đình Luyến cũng cho biết, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2002, bao gồm quy trình lập pháp vẫn còn có những hạn chế, bất cập nhất định. Vì vậy, năm 2008, năm 2015 Quốc hội đã sửa đổi cơ bản, toàn diện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và năm 2020 đã sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật này để hoàn thiện hơn. Quy trình lập pháp từ năm 2002 đến nay vẫn tiếp tục khẳng định vai trò, trách nhiệm của Ủy ban thường vụ Quốc hội trong việc chỉ đạo cơ quan chủ trì thẩm tra và các cơ quan hữu quan giải trình, tiếp thu ý kiến của các đại biểu Quốc hội để chỉnh lý dự thảo luật; cơ quan chủ trì thẩm tra có trách nhiệm giúp Uỷ ban thường vụ Quốc hội chủ trì, phối hợp với cơ quan, tổ chức trình dự án luật, Ủy ban pháp luật, Bộ tư pháp, các cơ quan hữu quan nghiên cứu giải trình, tiếp thu ý kiến của các đại biểu Quốc hội để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo luật.
Nhận định hiện nay cơ sở pháp lý cho quy trình lập pháp ở Việt Nam là khá đầy đủ, hệ thống, tuy nhiên, PGS.TS Phan Trung Lý, Nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật cho rằng, cần tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật ở tầm hiến định và luật định cũng như các văn bản pháp luật có liên quan về quy trình lập pháp là rất cần thiết.
Theo PGS.TS Phan Trung Lý, cần tiếp tục hoàn thiện quy định pháp luật đối với từng công đoạn cụ thể trong quy trình lập pháp. Trong đó, lưu ý đến sự phối hợp giữa các chủ thể trong quy trình lập pháp, từ khâu sáng kiến pháp luật đến soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, cho ý kiến và thảo luận, thông qua dự luật tại Quốc hội, như: các quy định về trách nhiệm giải trình của Ban soạn thảo; việc phân định phạm vi trách nhiệm giữa cơ quan chủ trì soạn thảo và Ban soạn thảo cũng như việc tổ chức thực hiện công việc của Ban soạn thảo đến nay vẫn không được xác định rõ. Bên cạnh đó, các quy định về cơ chế lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức hữu quan, ý kiến chuyên gia, ý kiến nhân dân về các dự án luật cũng đang rất cần được cụ thể hóa hơn nữa trong pháp luật…
Nhấn mạnh phản biện xã hội đã trở thành nội dung quan trọng của chủ trương phát triển dân chủ, xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta, PGS.TS Phan Trung Lý kiến nghị, chủ trương này phải được thể chế hóa thành một yêu cầu bắt buộc trong quy trình lập pháp.
PGS.TS Phan Trung Lý luận giải, trong thực tế từ trước đến nay, phản biện xã hội vẫn được thực hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, nhưng dưới góc độ pháp lý, hoạt động này chưa được quy định một cách tập trung. Giá trị pháp lý của hoạt động này chưa được quy định một cách cụ thể rõ ràng, chưa có một cơ chế cụ thể để xã hội quen dần với các ý kiến khác, thậm chí trái ngược với những quan điểm được cho là chính thức của các cơ quan nhà nước.
Khẳng định vai trò của phản biện xã hội có ý nghĩa đặc biệt của đối với hoạt động lập pháp nói chung và đối với một dự án luật nói riêng, PGS.TS Phan Trung Lý kiến nghị, nội dung này phải được quy định thành một chương riêng trong Luật ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, hoặc cũng có thể hình thành một luật riêng về vấn đề này.
Ngoài ra, PGS. TS Phan Trung Lý cũng cho rằng, cần hoàn thiện quy định về việc phân công trách nhiệm trong khâu tiếp thu, giải trình, chỉnh lý dự thảo Luật giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội, cơ quan thường trực của Quốc hội với Chính phủ, cơ quan chịu trách nhiệm chính về chất lượng soạn thảo và trình dự án Luật, với Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, cơ quan chủ trì thẩm tra./.