GS.TS ĐẶNG HÙNG VÕ: NHÀ NƯỚC CẦN CÓ PHƯƠNG ÁN ĐỂ GIÁ TRỊ THỊ TRƯỜNG ĐƯỢC GHI TRÊN CÁC HỢP ĐỒNG CHUYỂN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT ĐAI
Theo chương trình Kỳ họp thứ 4 diễn ra vào tháng 10/2022, dự án Luật Đất đai (sửa đổi) sẽ được Quốc hội cho ý kiến đóng góp lần đầu tiên, cho ý kiến lần thứ hai tại Kỳ họp thứ 5 (tháng 5/2023) và xem xét, thông qua tại Kỳ họp thứ 6 (tháng 10/2023).
Luật Đất đai đã ra đời hơn 30 năm, với 5 lần sửa đổi, bổ sung và gần nhất là vào năm 2013. Nhiều ý kiến cũng như Tờ trình của Chính phủ đã chỉ ra, sau hơn 8 năm thực thi, bên cạnh những kết quả đạt được, Luật Đất đai 2013 đã lộ rõ nhiều bất cập, chồng chéo so với các Luật khác dẫn đến việc mập mờ về trách nhiệm quản lý, khó khăn trong quá trình tổ chức, thực hiện trong thực tiễn. Việc sử dụng đất ở nhiều nơi còn lãng phí, hiệu quả thấp; nhiều dự án chậm hoặc không đưa đất vào sử dụng; có tình trạng bỏ hoang đất nông nghiệp; nguồn lực về đất đai trong thời gian qua thiếu vắng của thị trường đất đai minh bạch, rõ ràng đã tác động xấu, làm méo mó quá trình đô thị; tình trạng tham nhũng, trục lợi và thất thoát nguồn thu ngân sách liên quan đến đất đai vẫn còn diễn ra. Thực tế những năm qua, các kiến nghị, khiếu nại về lĩnh vực đất đai tiếp tục chiếm đa số trong tổng số đơn khiếu nại.
Dự án Luật Đất đai (sửa đổi) sẽ được Quốc hội cho ý kiến đóng góp lần đầu tiên tại Kỳ họp thứ 4 tới.
Trước những bất cập nêu trên, tại Kỳ họp thứ Nhất, Quốc hội khóa XV quyết định đưa dự án Luật Đất đai (sửa đổi) vào Chương trình Xây dựng luật, pháp lệnh năm 2022 với kỳ vọng dự luật có thể giải quyết được những bất cập trong quản lý, sử dụng đất đai hiện nay. Ngoài ra, Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 Hội nghị lần thứ năm về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao” với 05 Quan điểm; xác định 3 mục tiêu tổng quát và 6 mục tiêu cụ thể và 6 nhóm giải pháp và 8 nhóm chính sách lớn trong hoàn thiện thể chế, chính sách, pháp luật về đất đai và tổ chức thực thi. Đây là định hướng chính trị quan trọng trong sửa đổi Luật Đất đai năm 2013.
Đóng góp ý kiến vào dự án Luật Đất đai (sửa đổi), PGS.TS Phan Trung Hiền - Trưởng khoa Luật, Đại học Cần Thơ nhấn mạnh: Cần thể chế hóa Nghị quyết 18-NQ/TW liên quan đến vấn đề giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong dự thảo bổ sung sửa đổi luật đất đai. Luật Đất đai năm 2013 đã có những sửa đổi, bổ sung về giá đất so với Luật Đất đai năm 2003. Tuy nhiên, trái với mong đợi của nhà làm luật và nhà quản lý, vấn đề khiếu nại giá đất, đặc biệt là giá đất tính bồi thường, gần như không có chiều hướng giảm. Điều này có thể được lý giải bằng một số lý do sau:
Thứ nhất, việc xác định giá đất tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất thiếu công khai, minh bạch, thiếu dân chủ và gây ra sự không công bằng, tương xứng giữa giá trị quyền sử dụng đất bị thu hồi và giá trị được bồi thường. Cụ thể, Điều 112 Luật Đất đai về nguyên tắc xác định giá đất không quy định nguyên tắc “công khai, minh bạch” hay “công bằng, dân chủ” trong việc xác định giá đất. Khoản 3 Điều 114 Luật Đất đai giao toàn quyền xác định giá đất cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh dưới dự tham mưu của Sở Tài nguyên và Môi trường. Ngoài một chủ thể đại diện cho “tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất” do Sở Tài nguyên và Môi trường “chọn lựa một cách ăn khớp”, thì tất cả các chủ thể còn lại đều là cơ quan cấp dưới hoặc cơ quan tham mưu của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Thành phần quyết định giá đất như vậy nên mang mặng tính chủ quan và hình thức, không thể phản ánh được giá thị trường.
Mặt khác, vì không có nguyên tắc “công khai, minh bạch” và cũng không có các các quy định về “dân chủ, công bằng” trong trình tự, thủ tục định giá đất nên ới cơ chế này, việc định giá đất tính bồi thường trở thành “việc riêng” của cơ quan hành chính nhà nước. Người sử dụng đất hợp pháp có đất bị thu hồi chẳng những không có quyền tham gia trong quá trình định giá đất mà cũng không thể giám sát, theo dõi tiến trình này cho đến khi việc định giá đất được hoàn thành và người dân được thông báo kết quả định giá đất. Các quy định trên có dấu hiệu mâu thuẫn với Điều 199 Luật Đất đai về giám sát của công dân đối với việc quản lý, sử dụng đất đai. Mặt khác, các quy định trên cũng chưa thể chế hóa được khoản 3 Điều 54 Hiến pháp năm 2013 là “việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch”.
Tuy nhiên, ngoài việc “bỏ khung giá đất”, các quy định trong Dự án Luật Đất đai (sửa đổi) hầu như không sửa đổi theo hướng khắc phục được các bất cập trên. Cụ thể, Điều 132 Dự án Luật quy định về nguyên tắc xác định giá đất vẫn không có nguyên tắc “công khai, minh bạch”. Điều 131 Dự án Luật đều giao toàn quyền xác định giá đất cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh dưới dự tham mưu của cơ quan Tài nguyên và Môi trường. Điểm đ khoản 1 Điều 129 Dự án Luật tuy có quy định nguyên tắc “Bảo đảm tính độc lập về chuyên môn nghiệp vụ, trung thực, khách quan của kết quả định giá đất giữa cơ quan định giá, cơ quan thẩm định và cơ quan quyết định”. Tuy nhiên, các quy định này không đủ tạo ra cơ chế để bảo đảm việc tư vấn này là “độc lập, khách quan, trung thực” như trong quy định mà Dự án Luật đã nêu ra. Mặt khác, Điều 134 về Giá đất cụ thể: Dự án Luật vẫn duy trì cơ chế hành chính trong thẩm định và quyết định giá đất cụ thể là một điều hoàn toàn bất cập.
PGS.TS Phan Trung Hiền - Trưởng khoa Luật, Đại học Cần Thơ.
Để khắc phục những bất cập trên về giá đất, PGS.TS Phan Trung Hiền nêu quan điểm, cần bổ sung vào Dự án Luật việc bổ sung nguyên tắc đầu tiên là: “Việc định giá đất phải công khai, minh bạch và dân chủ và thực hiện trách nhiệm giải trình”. Dự án Luật Đất đai (sửa đổi) cần quy định công khai tất cả các chứng thư định giá đất và hồ sơ, quy trình định giá đất cho người dân có đất bị thu hồi trên các phương tiện truyền thông địa phương. Song song đó, việc xác định giá đất cụ thể nên tiến hành theo 2 bước, gồm: Quy trình chuyên môn; Quy trình hành chính. Quy trình hành chính (phê duyệt giá đất cụ thể) có thể có Chủ tịch UBND, các Sở ngành và UBND cấp huyện tham gia. Tuy nhiên, quy trình chuyên môn (Hội đồng thẩm định giá đất) nên giao về cho các chuyên gia tư vấn độc lập, thành viên thuộc các cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh, nếu có tham gia cũng phải dưới 50% thành phần của Hội đồng thẩm định
Thứ hai, thiếu các quy định về bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của người dân có đất bị thu hồi đất trong trường hợp số tiền bồi thường thấp do việc xác định giá trị quyền sử dụng đất sai lệch. Điều 204 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 231 Dự án Luật vẫn quy định về giải quyết khiếu nại, khiếu kiện trong lĩnh vực đất đai theo cách thức chung chung, không xác định được sự tham gia và vai trò của Tòa án trong việc xác định lại giá đất tính bồi thường
Theo quy định hiện hành, sau khi nhận được quyết định thu hồi đất và quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, người dân có thể lựa chọn một trong hai con đường là khiếu nại và khiếu kiện. Về khiếu nại, do khoản 3 Điều 66 Luật Đất đai cho phép UBND cấp tỉnh ủy quyền cho UBND cấp huyện thu hồi đất nên Chủ tịch UBND cấp huyện sẽ giải quyết khiếu nại lần một, còn Chủ tịch UBND cấp tỉnh sẽ giải quyết khiếu nại lần hai và cũng là lần cuối cùng. Như vậy, người dân trong vòng lẩn quẩn vì UBND cấp tỉnh chính là chủ thể định giá đất tính bồi thường và chỉ đạo UBND cấp huyện bồi thường theo giá đất đã định. Vì vậy, nói là hai cấp nhưng thật ra là một ý chí chủ quan từ UBND cấp tỉnh nên việc khiếu nại khó đem lại một kết quả khách quan.
Về khiếu kiện, hiện nay, theo hướng dẫn của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao thì “Trường hợp khiếu kiện quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất mà có yêu cầu Tòa án xem xét về giá bồi thường thì Tòa án căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, mục đích thu hồi đất, giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất để giải quyết vụ án mà không được tiến hành định giá trị quyền sử dụng đất”. Như vậy, ở cả 2 con đường là khiếu nại và khiếu kiện, dường như không có con đường nào bảo đảm một cách chắc chắn là công lý sẽ được thực thi và công bằng sẽ được lặp lại khi việc xác định giá đất tính bồi thường có bất cập, sai lệch.
Theo PGS.TS Phan Trung Hiền, qua nghiên cứu về kinh nghiệm một số quốc gia, các chuyên gia của Ngân hàng thế giới cho rằng: “thẩm quyền phán quyết cuối cùng về giá đất cần giao cho một tổ chức không thuộc bộ máy hành chính. Hiệp hội định giá có vai trò rất quan trọng trong việc trợ giúp các cơ quan có thẩm quyền quyết định và giải quyết tranh chấp giá đất…”. Mặt khác, trên cơ sở lý thuyết về vai trò của Tòa án trong Nhà nước pháp quyền: “Tòa án là người bảo đảm cao nhất các quyền của cá nhân” và kinh nghiệm nêu trên, tác giả kiến nghị mở rộng thẩm quyền của Tòa án ở Việt Nam trong tố tụng hành chính khi giải quyết các tranh chấp giá đất. Cụ thể, hoàn thiện quy định pháp luật trên nguyên tắc: Khi yêu cầu xem xét lại giá đất, là yêu cầu Tòa án hủy bỏ giá đất trong quyết định hành chính cụ thể vì cho rằng giá đất đó chưa phù hợp thị trường, vi phạm quy định về thẩm định giá đất... Khi đó, Tòa án sẽ xem xét lại giá đất được quyết định, trường hợp cần thiết Tòa án được quyền tham vấn ý kiến chuyên gia hoặc thành lập Hội đồng chuyên môn để đánh giá. Kết quả tham vấn là một trong những căn cứ để Tòa án quyết định bác yêu cầu của người khởi kiện trong trường hợp giá đất được xác định đúng quy định pháp luật và ngược lại Tòa án sẽ hủy bỏ giá đất trong quyết định bị kiện và yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xác định lại giá đất trong từng trường hợp cụ thể.
PGS.TS Phan Trung Hiền khẳng định: Ở tất cả các quốc gia tiến bộ trên thế giới đều thừa nhận vai trò của Tòa án trong giải quyết xung đột về giá đất. Theo đó, Tòa án có quyền yêu cầu các cơ quan có thẩm quyền xác định lại giá đất tính bồi thường nếu có căn cứ cho rằng giá đất tính bồi thường không phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường trong điều kiện bình thường. Như vậy, đoạn 2 Điều 231 nên bổ sung như sau: “Trường hợp khiếu kiện quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất mà có yêu cầu Tòa án xem xét về giá bồi thường thì Tòa án căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, mục đích thu hồi đất, nguyên tắc và phương pháp định giá đất để yêu cầu các cơ quan hữu quan tiến hành xác định lại giá trị quyền sử dụng đất bảo đảm nguyên tắc công khai, minh bạch và công bằng, tương xứng.”
Để đất đai chưa được khai thác, sử dụng hiệu quả để trở thành nguồn lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế- xã hội đất nước, nguồn thu từ đất đai bền vững hơn, đồng thời bảo đảm quyền và lợi ích chính đáng của người dân, kể cả trong vấn đề định cư, sinh hoạt và sản xuất thì Dự thảo Luật Đất đai cần phải đột phá. Từ góc độ nghiên cứu, PGS.TS Phan Trung Hiền cho rằng, để hạn chế những bất cập, giảm thiểu những khiếu nại, khiếu kiện và vẫn đảm bảo được việc thực hiện các dự án phát triển kinh tế, xã hội của Nhà nước việc thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế- xã hội nên được sửa đổi như sau:
Một là, bổ sung phạm vi thu hồi đất, điều kiện, tiêu chí cụ thể việc Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng tại Điều 70 Dự thảo. Mặt khác cần tách bạch trường hợp thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế- xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng và trường hợp nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thưc hiện dự án nhưng không thành và phải chuyển sang trường hợp thu hồi đất bắt buộc.
Hai là, cần xác định bồi thường theo nguyên tắc xác định thiệt hại. Tất cả các thiệt hại phải được quy về bồi thường. Hỗ trợ chỉ áp dụng cho những trường hợp không đủ điều kiện bồi thường, đối tượng chính sách có đất bị thu hồi hoặc nguồn tài trợ từ doanh nghiệp thu hồi đất, có thiện ý “hỗ trợ” thêm cho người dân. Mặt khác, cần cụ thể hóa các quy định ràng buộc về thời điểm thực hiện tái định cư. Điều này, giúp cơ quan lập pháp và hành pháp đánh giá toàn diện những thiệt hại của người có đất bị thu hồi; từ đó mà xây dựng và thực thi các quy định công bằng hơn, khách quan hơn, dân chủ hơn. Điều này cũng đúng với yêu cầu của Nghị quyết 18-NQ/TW là “tạo sự bình đẳng hơn giữa các chủ thể sử dụng đất”.
Ba là, bổ sung nguyên tắc “công khai, minh bạch” trong việc xác định giá đất tại Điều 132 Dự thảo. Mặt khác, cần phát huy vai trò giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước và vai trò quyết định của cơ quan tòa án trong việc xác định lại giá đất, bảo đảm việc xác định giá trị thiệt hại của người dân được khách quan, công bằng, tương xứng./.