TĂNG SỰ CẨN TRỌNG TRONG HOẠT ĐỘNG
LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI
PGS, TS. Nguyễn Đăng Dung
Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội
Tại sao phải cẩn trọng?
Hiến pháp các nước quy định cho Nghị viện/Quốc hội những nhiệm vụ rất lớn: Quyết định đặt ra luật điều chỉnh mọi hoạt động cơ bản của xã hội và đề ra các chính sách phát triển xã hội. Những quyết định này vừa mang tính thời sự, thể hiện được ý chí của đại đa số nhân dân tại thời điểm ban hành đạo luật, đồng thời, có tác dụng định hướng và phù hợp với xu hướng phát triển của đất nước.
Nhiệm vụ thì nặng nề như vậy, nhưng chủ thể thực hiện lại là một tập thể bao gồm nhiều đại biểu được cử tri bầu ra để thay mặt mình trong cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, đại diện cho nhiều lợi ích khác nhau, và chịu trách nhiệm chính trị trước nhân dân. Xuất phát từ tính chất này, các đại biểu có cùng một địa vị pháp lý ngang nhau, cùng một nghĩa vụ và cùng một trách nhiệm như nhau. Quốc hội làm gì để phát huy được sức mạnh của tập thể đông người, theo kiểu “muôn người như một”? Đó là một chuyện khó, và cũng là đặc tính không thể có được ở các cơ quan nhà nước khác.
Với tư cách là cơ quan lập pháp - làm luật, Nghị viện/Quốc hội phải là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng đa dạng của mọi tầng lớp nhân dân. Sự bàn bạc, cẩn trọng tính toán thấu đáo đến mọi quyền lợi đa dạng này là một bản tính cần có của lập pháp.
Một quyết định đúng đắn cho cả hiện tại và nhất là cho cả tương lai trong một tập thể đông người, với thành viên có các quyền hạn và trách nhiệm như nhau chỉ có thể đạt được khi có một sự bàn bạc, thảo luận một cách cẩn trọng.
Thế nào để có một quyết định cẩn trọng? Rất khó định nghĩa, rất khó đo. Nhưng có thể nói một cách tương đối rằng, đó là quyết định đúng, khôn ngoan không những cho hiện tại mà còn cho cả tương lai, càng lâu, càng tốt. Luật ổn định là cơ sở cho xã hội ổn định và phát triển.
Cơ chế hai viện ở các nước
Để có một quyết định cẩn trọng, phải có biện pháp làm tăng cường sự bàn bạc thấu đáo của cơ quan lập pháp, cũng tránh mọi sự quyết định vội vàng, hấp tấp. Cần phải có một cơ chế hạn chế bớt nguy cơ này. Cơ chế hai viện là một trong những giải pháp như vậy. Ở cơ chế hai viện, một dự luật phải được thông qua ở hạ viện, sau đó thượng viện xem xét một lần nữa. Thêm vào đó, một số nước lại có cơ chế phủ quyết của nguyên thủ quốc gia. Ở những nước theo cơ chế hai viện, thì thượng viện và hạ viện là hai cơ quan khác nhau, độc lập với nhau nhưng lại có cùng một nhiệm vụ, thậm chí cùng trụ sở, hoặc chí ít cũng là gần nhau. Thật là một sự lãng phí. Nhưng xét cho cùng lại là rất cần thiết. Mục tiêu duy nhất của sự lãng phí này là để cho dự luật được tính toán một cách cẩn trọng hơn. Công nghệ làm luật ấy đã được đúc kết từ hàng trăm năm nay và tỏ ra hoạt động tốt. Các nhà nghiên cứu lý giải sự lãng phí trên đây như sau: Hạ nghị viện hay còn được gọi là Viện dân biểu luôn luôn tiềm ẩn tính cách bồng bột và nóng nảy trong việc đưa ra và bảo vệ ý kiến của cử tri ở đơn vị bầu ra đại biểu, mà có thể đó chỉ là ý kiến ở tầm địa phương hoặc chỉ của một nhóm cử tri cùng quyền lợi (nhóm quyền lợi) đối với một quyết sách thuộc tầm quốc gia. Sự nóng nảy, bồng bột này do đó phải được kìm chế bằng một cơ chế xem xét lại có tính cách bảo thủ, cẩn trọng của Thượng viện, có cân nhắc tới quyền lợi của quốc gia và của các vùng, miền cụ thể.
Sở dĩ có hiện tượng này là vì các hạ nghị sỹ trước hết phải có nhiệm vụ luôn gắn bó với quyền lợi của dân chúng ở đơn vị cử tri và họ thường “phải chiều lòng dân chúng”. Chỉ hơi thấy dân chúng kêu ca một chút, hạ nghị viện đã có ngay một đề nghị lập pháp đáp ứng sự mong mỏi này. Thật dễ hiểu bởi vì ghế nghị sỹ của họ phụ thuộc vào lá phiếu của cử tri. Ngược lại, thượng nghị sỹ thường không do dân chúng bầu trực tiếp nên bản thân họ không chịu sức ép trực tiếp của cử tri trực tiếp, do đó tiềm ẩn năng lực kìm chế sự bồng bột trên bằng cách họp biểu quyết cẩn trọng một lần nữa để xem xét lại dự án luật đã được hạ viện thông qua. Đó cũng là một cách tính toán rất khôn ngoan của thiết chế lưỡng viện.
Có một giai thoại thú vị kể rằng, sau hội nghị lập hiến kết thúc, khi Thomas Jefferson, đại sứ hợp bang Mỹ từ Pháp trở về, trong một bữa ăn tối với Washington đã hỏi: “Tại sao ông lại bằng lòng có viện thứ hai trong Quốc hội/Thượng viện?”. Khi thấy Thomas Jefferson đang rót cafe từ tách vào đĩa, Washington liền hỏi: “Thế tại sao ngài lại rót cafe vào đĩa như vậy?”, Thomas Jefferson trả lời: “Để làm cafe nguội đi”.
Washington mỉm cười: “Điều đó cũng giống như chúng ta đổ cơ quan lập pháp ấy vào cái đĩa của Thượng viện cho nó nguội bớt đi”[1].
Để thực hiện được chức năng kìm chế, thành viên của Thượng viện bao giờ cũng bao gồm những người già dặn hơn với nhiệm kỳ dài hơn. Nếu như người được bầu vào Hạ viện của Quốc hội Mỹ chỉ cần phải đạt tới mức tuổi 25 với nhiệm kỳ 2 năm, thì vào Thượng viện phải có độ tuổi 30, nhiệm kỳ 6 năm. Thượng nghị sỹ của Anh quốc có nhiệm kỳ suốt đời, có thể truyền ngôi lại cho con, bao gồm chủ yếu các dòng dõi quý tộc phong kiến. Cách thức thành lập như vậy tạo nên tính chất của thượng viện bao giờ cũng bảo thủ hơn và cẩn trọng hơn.
Quy trình “hai lần” ở Quốc hội Việt Nam
Theo quy định của Hiến pháp, Quốc hội của chúng ta chỉ có một viện. Nếu so với quy trình lập pháp của Quốc hội theo chế độ hai viện được tiến hành thành hai lần bởi hai cơ quan khác nhau, thì với Quốc hội một viện, quy trình này chỉ được làm một lần thì cho dù quy trình thông qua luật của chúng ta hiện nay là quy trình hai giai đoạn (một lần cho ý kiến để hoàn thiện và một lần thông qua cuối cùng) nhưng chắc chắn không thể nào cẩn trọng bằng hai lần.
Theo tôi, có thể khắc phục được điểm yếu nêu trên, mà vẫn không thay đổi Hiến pháp. Có thể có những kiến giải khác, tôi xin nêu một đề xuất xây dựng một quy trình thảo luận và thông qua dự luật thành hai lần riêng rẽ. Một lần thảo luận, thông qua sơ bộ (theo quy trình hai bước hiện nay) và một lần nữa thông qua chính thức (theo quy trình một bước). Việc công bố thi hành chỉ được thực hiện sau lần thông qua chính thức. Hai lần này phải cách nhau ít nhất là sáu tháng. Khoảng cách này sẽ là thời gian dành cho các đại biểu, các chủ thể khác, cũng như dư luận tỉnh táo hơn, kịp góp ý để Quốc hội có cơ hội chỉnh lý và cải sửa những khiếm khuyết có thể xảy ra. Như vậy, để thông qua một dự luật đòi hỏi ít nhất phải trải qua 3 kỳ họp: 2 kỳ cho lần thông qua sơ bộ và 1 kỳ cho lần thông qua chính thức. Dự luật không được thông qua ở lần thứ hai phải được Quốc hội quyết định có đưa tiếp vào chương trình hay không và phải được soạn thảo lại bằng một ban dự thảo với các thành phần tham gia khác với lần trước và trình lại theo quy trình từ đầu. Quy trình thông qua hai lần nhằm vào việc ràng buộc trách nhiệm chuẩn bị của Chính phủ cùng các thành viên của Chính phủ đối với dự thảo có chất lượng, sau khi đã cân nhắc chín chắn.
Việc trên có vẻ nhiêu khê nhưng không khác nào như tư pháp phải có hai cấp xét xử. Việc tước đi hoặc việc làm giảm đi cuộc sống chỉ của một con người cũng phải được quyết định bằng hai lần xét xử, huống chi là sức phát triển của cả một dân tộc phụ thuộc vào chính sách, pháp luật. Tuy nhiên, có điểm khác là nếu như ở tư pháp muốn tiến hành phiên xét xử phúc thẩm phải có căn cứ kháng nghị, kháng cáo, thì ở Quốc hội quy trình xem xét lại phải là mặc nhiên[2].
Hiện nay, trong quy trình xem xét hai bước, dự thảo luật, cũng như các nghị quyết quan trọng khác của Quốc hội đã tiến bộ hơn so với quy trình trước kia nhưng lần thảo luận thứ nhất không có ý nghĩa ràng buộc mà chủ yếu là xới lên vấn đề để tiếp tục chỉnh lý, và khi chỉnh lý, chưa rõ là cơ quan soạn thảo có quyền thay đổi hay bị ràng buộc bởi ý kiến của Quốc hội ở bước một như thế nào? Ở lần thứ hai, chưa thấy dự thảo nào bị bác bỏ. Ở đây có hai khả năng: thứ nhất, có thể là do ở lần thứ nhất thảo luận kỹ và đúng trọng tâm, ban soạn thảo tiếp thu nghiêm túc; thứ hai, có thể là do tâm lý “thông qua cho xong”, hoặc chạy theo chương trình… Nếu rơi vào khả năng thứ hai, thì đây có lẽ là nguyên nhân gây nên việc luật của chúng ta chưa thông qua đã cần phải thay đổi. Đó là sự biểu hiện thiếu cẩn trọng.
Một vấn đề nữa liên quan đến sự cẩn trọng mà tôi muốn bàn đến là việc các cơ quan giúp việc của Quốc hội, cũng như các Uỷ ban của Quốc hội phối hợp chuẩn bị các dự án luật với các cơ quan của Chính phủ ngay từ giai đoạn soạn thảo. Việc này dẫn đến các cơ quan này thiếu khách quan, ở vị thế là những người “trong cuộc”, khó phân biệt rạch ròi giữa trách nhiệm của người trình và người thẩm tra, thiếu một vị trí thẩm định cẩn trọng và khách quan.
Chế độ một khối thống nhất trong Quốc hội của chúng ta có điểm thuận lợi mọi dự án được đề xuất, thông qua. Điểm tốt này cũng lại trở thành điểm hạn chế, vì rất dễ dàng cho một sự thông qua một cách hình thức, miễn là qua quy trình hai bước và phải biểu quyết ở bước thứ hai, tức là lại một sự thiếu cẩn trọng nữa. Mọi lá phiếu là như nhau, nên những giá trị của những lá phiếu đúng dễ bị chìm, bị lấn lướt trong nhiều những lá phiếu sai[3]. Đây cũng là điểm lớn rất cần phải cân nhắc. Bệnh chạy theo số lượng trong làm luật cộng với hiện tượng trên cản trở Quốc hội ta có được những quyết sách đúng đắn và khôn ngoan.
Với Nghị viện/Quốc hội có ý chí không thống nhất của nhà nước tư bản phát triển, dự án luật của họ khó thông qua hơn, vì khối đại biểu thiểu số dễ dàng tập trung thành khối phản biện với mục tiêu duy nhất của họ là tìm ra những mặt khiếm khuyết của dự án. Vì vậy Nghị viện/Quốc hội của họ nhiều khi được hiểu là thể chế “hãm làm luật” chứ không phải là “làm luật” như học thuyết phân chia quyền lực đã đề xuất. Tuy nhiên, họ vẫn thông qua được nhiều luật bởi chất lượng dự án được trình, do cơ chế thương lượng trong hoạt động của Nghị viện/Quốc hội, do phân định được rõ ai làm gì ở hai công đoạn Chính phủ – Nghị viện trong một quy trình lập pháp thống nhất, tổng thể, do sự thuyết phục thực tế ở các diễn đàn khác nhau. Mặt khác, để tăng tính cẩn trọng cũng có các cơ chế “van an toàn” (ví dụ quyền phủ quyết của Tổng thống) để “làm đông” một dự luật ngay cả khi đã thông qua hai lần, nếu có những lý do hợp lý.
*
* *
Tóm lại, để tăng sự cẩn trọng trong hoạt động lập pháp của Quốc hội, có thể có nhiều cách thức và biện pháp khác nhau. Một trong những cách đó là dự án phải được thông qua hai lần ở hai kỳ họp khác nhau (như đã đề xuất trong bài viết) và phải phân rõ trách nhiệm của người trình dự án luật - Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ, với người thẩm tra dự án - các Uỷ ban của Quốc hội.
[1] Xem Nguyễn Cảnh Bình, Hiến pháp Mỹ được làm ra như thế nào? Nxb. Thế giới, 2003, tr. 24.
[2] Xem Nguyễn Đăng Dung. Sửa đổi Hiến pháp – một số nguyên tắc, Tạp chí Cộng sản số 18/2001.
[3] Xem Bài phát biểu của Phó Chủ nhiệm Uỷ ban Kinh tế – Ngân sách của Quốc hội, Hội nghị Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, ngày 27/12/2003.