MỤC ĐÍCH CAO NHẤT CỦA HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT LÀ KIỂM SOÁT CHẶT CHẼ QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC, BẢO ĐẢM THƯỢNG TÔN HIẾN PHÁP VÀ PHÁP LUẬT
Bàn về một số vấn đề sửa đổi, bổ sung của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND), PGS.TS Lê Minh Thông, nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật, ĐBQH khóa XIII quan tâm đến vấn đề giám sát của Hội đồng nhân dân trong mô hình chính quyền đô thị.
Nghiên cứu, hoàn thiện chức năng giám sát của HĐND đối với việc tuân theo pháp luật và giám sát hoạt động của UBND
Thực hiện chủ trương đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương đã được xác định trong các văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI, XII, XIII, Quốc hội khóa XIV đã ban hành Nghị quyết số 97/2019/QH14 ngày 27/11/2019 về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội; Nghị quyết số 119/2020/QH14 ngày 19/6/2020 về thí điểm mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Đà Nẵng; Nghị quyết số 131/2020/QH14 ngày 16/11/2020 về tổ chức chính quyền đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh.
Theo Nghị quyết số 97/2019/QH14, tại thành phố Hà nội thí điểm không tổ chức cấp chính quyền tại phường (tại phường không tổ chức HĐND mà chỉ tổ chức Ủy ban nhân dân (UBND) trực thuộc UBND quận để thực hiện chức năng quản lý hành chính trên địa bàn hoạt động theo chế độ thủ trưởng). Theo Nghị quyết số 119/2020/QH14, tại thành phố Đà Nẵng thí điểm không tổ chức HĐND tại quận, phường; UBND quận, UBND phường thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn, hoạt động theo chế độ thủ trưởng; Chủ tịch UBND quận do Chủ tịch UBND thành phố Đà Nẵng bổ nhiệm; Chủ tịch UBND phường do Chủ tịch UBND quận bổ nhiệm. Theo Nghị quyết số 131/2020/QH14, Thành phố Hồ Chí Minh không thực hiện thí điểm mà tổ chức luôn chính quyền đô thị với mô hình không tổ chức HĐND tại quận, phường mà chỉ tổ chức UBND quận, phường như mô hình thí điểm tại Thành phố Đà Nẵng.
PGS.TS Lê Minh Thông, nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật, ĐBQH khóa XIII
Do đó, PGS.TS Lê Minh Thông nhận thấy, Hội đồng nhân dân theo các Nghị quyết nêu trên của Quốc hội không còn được tổ chức tại một số đơn vị hành chính của thành phố, như phường tại Hà Nội, phường, quận tại Đà Nẵng và TP. Hồ Chí Minh. Tại Hà Nội cơ bản các nhiệm vụ, thẩm quyền của Hội đồng nhân dân phường được chuyển giao cho cấp chính quyền quận. Tại thành phố Đà Nẵng, TP. Hồ Chí Minh, các nhiệm vụ, thẩm quyền của HĐND phường, quận được tái cơ cấu lại cho UBND phường, UBND quận và cấp chính quyền thành phố.
Thực tiễn cho thấy, việc chuyển giao các nhiệm vụ, thẩm quyền của HĐND phường, HĐND quận cho cơ quan quản lý hành chính trên địa bàn và chính quyền cấp trên trong chức năng quyết định các vấn đề của địa phương trên các lĩnh vực kinh tế, văn hóa - giáo dục, y tế - xã hội, quốc phòng, an ninh cơ bản đáp ứng tốt nhu cầu phát triển của địa bàn và cũng chưa có vướng mắc đáng kể nào được ghi nhận trong quá trình triển khai thực hiện tại các địa phương thí điểm hoặc chính thức vận hành mô hình chính quyền đô thị.
Tuy nhiên, đối với chức năng giám sát việc tuân theo pháp luật và giám sát hoạt động của UBND tại đơn vị hành chính không tổ chức cấp chính quyền đang đặt ra không ít vấn đề cần quan tâm nghiên cứu, hoàn thiện để đảm bảo việc kiểm soát quyền lực không bị ảnh hưởng khi không còn sự giám sát trực tiếp của Hội đồng nhân dân cùng cấp.
Cần có cách tiếp cận mới về hoạt động giám sát của HĐND đối với UBND
Nghiên cứu các quy định về thực hiện chức năng, nhiệm vụ giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật, hoạt động thực thi quyền hạn của UBND, Chủ tịch UBND phường, UBND, Chủ tịch UBND quận - nơi không tổ chức HĐND cho thấy, vấn đề giám sát mới được quy định hết sức tổng quát, có tính định hướng, chưa tạo được cơ chế thích hợp, cụ thể giúp cho việc giám sát của HĐND cấp trên đối với chính quyền phường, chính quyền quận khi không còn là cấp chính quyền.
Do vậy, PGS.TS Lê Minh Thông cho rằng, cần có cách tiếp cận mới về hoạt động giám sát của HĐND đối với UBND, Chủ tịch UBND phù hợp với mô hình chính quyền đô thị với hai cấp chính quyền, một cấp hành chính và mô hình một cấp chính quyền, hai cấp hành chính.
Mô hình chính quyền đô thị với hai cấp chính quyền, một cấp hành chính đang được thực hiện thí điểm tại TP. Hà Nội. Với mô hình hai cấp chính quyền, một cấp hành chính, hoạt động giám sát đối với chính quyền phường cơ bản được chuyển giao cho HĐND quận. Do chính quyền phường không còn là một cấp chính quyền, vì vậy các hình thức giám sát đối với việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật, đối với hoạt động của UBND phường cần được thay đổi để phù hợp với tính chất mới của UBND phường. Hình thức xem xét báo cáo của UBND phường sẽ không còn được áp dụng. Các hình thức giám sát chuyên đề cũng khó thực hiện và chưa được hướng dẫn thực hiện. Việc chất vấn Chủ tịch UBND phường, lấy phiếu tín nhiệm đối với Chủ tịch UBND phường chưa được quy định trong Nghị quyết số 97/2019/QH14 nên cũng không có cơ sở pháp lý để thực hiện.
Kỳ họp thứ 14 của Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội khóa XVI
Từ những phân tích nêu trên, PGS.TS Lê Minh Thông nhận thấy, Nghị quyết số 97/2019/ QH14 giao cho HĐND quận nhiệm vụ giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật tại địa bàn phường, hoạt động của UBND phường, Chủ tịch UBND phường, nhưng cho đến nay vẫn chưa có được những quy định cụ thể để HĐND quận có thể thực hiện được nhiệm vụ giám sát hoạt động của chính quyền phường. Mặc dù UBND phường là cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, hoạt động theo chỉ đạo của chính quyền quận nhưng không thể nằm ngoài sự giám sát của cơ quan đại diện là HĐND. Do đó, PGS.TS Lê Minh Thông cho rằng, cần có những vận dụng thích hợp các quy định của Luật Hoạt động giám sát để nghiên cứu các giải pháp xử lý, tạo điều kiện cho HĐND quận giám sát.
Giải pháp để HĐND quận thực hiện nhiệm vụ giám sát
Theo đó, một mặt cần tăng cường vai trò, trách nhiệm của đại biểu HĐND quận, Tổ đại biểu HĐND quận tiến hánh các hoạt động giám sát thích hợp đối với hoạt động của UBND phường, Chủ tịch UBND phường. Các đại biểu HĐND quận thông qua việc thực hiện các quyền đại biểu như quyền yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến việc thực hiện quyền hạn, trách nhiệm của UBND, Chủ tịch UBND để giám sát. Tổ đại biểu HĐND quận cần đưa nội dung giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật trên địa bàn phường, hoạt động của UBND phường vào kế hoạch hoạt động của Tổ đại biểu trong năm hoạt động.
Mặt khác, HĐND quận khi xây dựng chương trình, kế hoạch giám sát hàng năm của mình, nhất thiết phải bao gồm nội dung giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật hoạt động của UBND phường, Chủ tịch UBND phường. PGS.TS Lê Minh Thông cho rằng, sẽ là hiệu quả hơn nếu hàng năm HĐND quận tiến hành giám sát chuyên đề về hoạt động của một số UBND phường trong địa bàn.
Do tính đặc thù của Chủ tịch UBND phường trong thực thi quyền lực Nhà nước liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp cũng như quyền làm chủ của nhân dân tại cơ sở, PGS.TS Lê Minh Thông đề nghị cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật liên quan để có thể có căn cứ cho HĐND quận tiến hành lấy phiếu tín nhiệm đối với chức danh Chủ tịch UBND phường hàng năm và chất vấn Chủ tịch tịch UBND phường khi cần thiết.
- Đối với mô hình chính quyền đô thị với một cấp chính quyền, hai cấp hành chính đang được thí điểm tại Thành phố Đà Nẵng và triển khai chính thức tại Thành phố Hồ Chí Minh, nhiệm vụ giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật và việc thực hiện nghị quyết của HĐND Thành phố trên địa bàn quận, phường thuộc quận, giám sát hoạt động của UBND quận, UBND phường thuộc quận, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân quận… Như vậy HĐND Thành phố có trách nhiệm thực hiện giám sát đồng thời chính quyền hai cấp hành chính: chính quyền quận; chính quyền phường.
Vấn đề đặt ra là nhận diện khi đề cập đến hoạt động giám sát của HĐND quận trong mô hình chính quyền đô thị thí điểm tại thành phố Hà Nội. Tuy nhiên, trong mô hình chính quyền đô thị một cấp như chính chính quyền đô thị tại thành phố Đà Nẵng, Thành phố Hồ Chí Minh, một số hình thức giám sát đối với Chủ tịch UBND quận đã được quy định như lấy phiếu tín nhiệm, chất vấn (bao gồm cả chất vấn Chánh án Tòa án nhân dân quận, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân quận). Vì vậy, việc lấy phiếu tín nhiệm, chất vấn Chủ tịch UBND quận, chất vấn Chánh án Tòa án nhân dân quận, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân quận đã có được cơ sở pháp lý để HĐND Thành phố thực hiện.
Một phiên chất vấn do Thường trực HĐND thành phố Hà Nội tổ chức
Tuy nhiên, PGS.TS Lê Minh Thông nhận thấy, việc lấy phiếu tín nhiệm đối với Chủ tịch UBND quận lại chưa thống nhất với Nghị quyết lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn. Bởi lẽ, Chủ tịch UBND quận do Chủ tịch UBND Thành phố bổ nhiệm mà không qua sự phê chuẩn của HĐND Thành phố. Vì vậy, cần nghiên cứu tìm giải pháp xử lý sự không tương đồng này để đảm bảo tính pháp lý khi HĐND thành phố tiến hành lấy phiếu tín nhiệm đối với Chủ tịch UBND quận.
- Đối với chính quyền phường trong mô hình chính quyền đô thị một cấp chính quyền, việc HĐND thành phố thực hiện quyền giám sát khó khăn hơn so với mô hình chính quyền đô thị tại Thành phố Hà Nội. Những vấn đề bất cập trong giám sát chính quyền phường tại mô hình chính quyền đô thị Thành phố Hà Nội cũng đang đặt ra đối với mô hình chính quyền đô thị tại Thành phố Đà Nẵng và Thành phố Hồ Chí Minh, nhưng ở cấp độ phức tạp hơn bởi HĐND thành phố tuy là cấp trên nhưng không phải là cấp trên trực tiếp như HĐND quận tại Hà Nội.
Sửa đổi Luật cần phù hợp với đặc điểm và yêu cầu giám sát trong mô hình chính quyền đô thị
Trong tương lai, mô hình chính quyền đô thị sẽ được tổ chức trong phạm vị toàn quốc, PGS.TS Lê Minh Thông cho rằng, điều này đặt ra yêu cầu ngay từ bây giờ, cần nghiên cứu sửa đổi Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân phù hợp với đặc điểm và yêu cầu giám sát trong mô hình chính quyền đô thị.
Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 quy định về hoạt động giám sát của Quốc hội, HĐND khi thực hiện mô hình chính quyền địa phương đồng nhất, đồng dạng cho cả nông thôn, đô thị, hải đảo. Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 (sửa đổi, bổ sung 2019) đã bước đầu đa dạng hóa mô hình chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo. PGS.TS Lê Minh Thông nêu rõ, sự đổi mới mô hình chính quyền địa phương theo hướng phân định chính quyền nông thôn, chính quyền đô thị, chính quyền hải đảo cũng đã đặt ra nhu cầu xem xét sửa đổi Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, nhưng chưa được nghiên cứu sửa đổi.
Do vậy, thực tế, nhiều vướng mắc khi thực hiện Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân đối với hoạt động của chính quyền địa phương nói chung và đối với chính quyền đô thị đang được triển khai theo các Nghị quyết của Quốc hội nói riêng vẫn chưa được tháo gỡ. Hoạt động giám sát của HĐND đối với cơ quan hành chính nhà nước tại phường, quận - nơi không tổ chức cấp chính quyền rất lúng túng và khó thực hiện.
Thực trạng trên đang đặt ra nhu cầu cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân 2015, tạo cơ sở pháp lý cụ thể hơn để HĐND làm tốt chức năng giám sát của mình. Hướng ưu tiên sửa đổi, bổ sung cần tập trung vào các nội dung, hình thức, phương thức giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND, cá nhân đại biểu HĐND cấp trên đối với hoạt động của chính quyền phường, chính quyền quận - những nơi không tổ chức cấp chính quyền./.