CHỦ TỊCH QUỐC HỘI VƯƠNG ĐÌNH HUỆ: LẤY Ý KIẾN VỀ DỰ ÁN LUẬT ĐẤT ĐAI (SỬA ĐỔI) ĐẢM BẢO KHÔNG CÓ Ý KIẾN NÀO KHÔNG ĐƯỢC TỔNG HỢP, KHÔNG Ý KIẾN NÀO KHÔNG ĐƯỢC GIẢI TRÌNH
Quy định về quyền để lại thừa kế của người sử dụng đất trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) dẫn tới nhiều cách hiểu khác nhau.
Quyền của người sử dụng đất theo dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) được chia thành các quyền chung và các quyền cụ thể. Các quyền chung, được quy định tại Điều 27 là những quyền tất cả mọi người sử dụng đất đều được thụ hưởng mà không bị ràng buộc bởi bất kỳ điều kiện nào của pháp luật. Ngoài các quyền chung, người sử dụng đất còn có các quyền cụ thể được quy định tại khoản 1 Điều 28: “Các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất”. Các quyền này khi thực hiện người sử dụng đất phải đáp ứng các điều kiện nhất định, như điều kiện về chủ thể, về mục đích sử dụng, về vị trí đất,... Quy định này có nghĩa là không phải người sử dụng đất nào cũng có tất cả các quyền trên. ThS. Đinh Thanh Phương nêu ví dụ, đối với quyền thừa kế, chỉ có cá nhân mới được để thừa kế quyền sử dụng đất; đối với quyền chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp, chỉ áp dụng đối với chủ thể là cá nhân, và đối với đất nông nghiệp “trong cùng xã, phường, thị trấn”, hoặc giữa các “xã, phường, thị trấn giáp ranh trong cùng một huyện”.
Điểm d khoản 2 Điều 40 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định về quyền để lại thừa kế của người sử dụng đất:
“Cá nhân sử dụng đất có quyền để thừa kế quyền sử dụng đất của mình theo di chúc hoặc theo pháp luật.
Trường hợp người được thừa kế là người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng quy định tại khoản 1 Điều 47 của Luật này thì được nhận thừa kế quyền sử dụng đất; nếu không thuộc đối tượng quy định tại khoản 1 Điều 47 của Luật này thì được hưởng giá trị của phần thừa kế đó;”
ThS.Đinh Thanh Phương, Giảng viên Khoa Luật, Đại học Cần Thơ góp ý hoàn thiện dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).
Góp ý về quy định này, ThS.Đinh Thanh Phương cho biết Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định chỉ có cá nhân mới có quyền để lại thừa kế. Do đó, có thể khẳng định ngoài cá nhân sử dụng đất, những người sử dụng đất khác không có quyền để thừa kế quyền sử dụng đất. Phương thức để thừa kế được quy định ở đây là “theo di chúc hoặc theo pháp luật”.
ThS. Đinh Thanh Phương cho rằng, nếu quy định như dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), để thực hiện các quyền về thừa kế, người sử dụng đất cần tuân theo quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015. Do đó, các quy định của Bộ luật Dân sự không rõ ràng, sẽ khiến việc thực hiện quyền của người sử dụng đất liên quan đến thừa kế sẽ bị ảnh hưởng tiêu cực.
Theo quy định của Bộ luật Dân sự, ngoài thừa kế theo di chúc và thừa kế theo pháp luật, cá nhân có thể để lại tài sản của mình bằng di tặng. Theo đó, “di tặng là việc người lập di chúc dành một phần di sản để tặng cho người khác. Việc di tặng phải được ghi rõ trong di chúc”. ThS. Đinh Thanh Phương đặt câu hỏi, di tặng có phải là thừa kế, cụ thể là thừa kế theo di chúc, hay không? Nếu di tặng là thừa kế thì quyền để thừa kế quyền sử dụng đất của cá nhân sẽ không gặp trở ngại khi thực hiện. Ngược lại, nếu di tặng không phải là thừa kế thì liệu người sử dụng đất có hay không quyền di tặng?
Dựa vào các điều khoản trong Bộ luật Dân sự, rất khó để trả lời câu hỏi trên về di tặng, bởi trong luật không có bất kỳ quy định nào chứa đựng câu chữ rành mạch để khẳng định di tặng có phải là thừa kế hay không. Do đó, việc kết luận mối quan hệ giữa di tặng và thừa kế phải được thực hiện trên cơ sở suy luận logic và hợp lý. Tuy nhiên, tất cả những căn cứ trong quy định của pháp luật có thể viện ra để minh chứng cho việc suy đoán cũng đi theo hai hướng đối lập nhau: Di tặng có thể là thừa kế và cũng có thể không phải là thừa kế.
Như vây, quy định về di tặng có phải là thừa kế hay không theo quy định hiện hành vẫn chưa rõ ràng, do đó nếu căn cứ vào quy định của dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) về quyền thừa kế thì việc thực hiện quyền di tặng của cá nhân sử dụng đất sẽ rơi vào tình trạng mập mờ, dễ phát sinh tranh chấp. ThS. Đinh Thanh Phương phân tích, từ sự bất cập của Bộ luật Dân sự, nếu quy định hiện nay của dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) về quyền để thừa kế vẫn được giữ nguyên sẽ dẫn đến các cách hiểu khác nhau về quyền di tặng. Cụ thể:
Cách hiểu thứ nhất, di tặng không phải là thừa kế nên người sử dụng đất không có quyền di tặng. Do đó, nếu cá nhân sử dụng đất lập di chúc để di tặng quyền sử dụng đất thì việc di tặng đó sẽ bị vô hiệu.
Cách hiểu thứ hai, di tặng chính là thừa kế theo di chúc nên người sử dụng đất có quyền di tặng, và người được di tặng phải đáp ứng điều kiện về chủ thể là: “Trường hợp người được thừa kế là người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng quy định tại khoản 1 Điều 47 của Luật này thì được nhận thừa kế quyền sử dụng đất; nếu không thuộc đối tượng quy định tại khoản 1 Điều 47 của Luật này thì được hưởng giá trị của phần thừa kế đó”.
Cách hiểu thứ ba, di tặng không phải là thừa kế, mà là tặng cho vì vậy khi di tặng quyền sử dụng đất, người di tặng phải tuân thủ quy định tại điểm e Khoản 2 Điều 40 dự thảo luật. Theo đó, người sử dụng đất chỉ được di tặng, tức là “tặng cho quyền sử dụng đất cho Nhà nước; tặng cho quyền sử dụng đất cho cộng đồng dân cư để xây dựng các công trình phục vụ lợi ích chung của cộng đồng; tặng cho nhà tình nghĩa gắn liền với đất theo quy định của pháp luật”; di tặng cho cá nhân hoặc “người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc các đối tượng có quyền sở hữu nhà ở theo quy định của pháp luật về nhà ở”. Còn những người sử dụng đất khác như tổ chức, hộ gia đình hay cộng đồng dân cư sẽ không thể nhận di tặng quyền sử dụng đất.
ThS. Đinh Thanh Phương nhấn mạnh, với nhiều cách hiểu khác nhau như trên, khi ban hành và áp dụng vào thực tế, quy định này sẽ gây ra khó khăn cho người sử dụng đất. Vì vậy, để đảm bảo hơn nữa quyền của người sử dụng đất, tuân thủ nguyên tắc về tính minh bạch, tính khả thi, dễ thực hiện của văn bản quy phạm pháp luật, Ban soạn thảo cần sửa đổi quy định tại điểm đ khoản 2 Điều 40 theo một trong các hướng sau đây:
Một là, nếu Ban soạn thảo mong muốn người sử dụng đất có quyền di tặng quyền sử dụng đất và di tặng chính là thừa kế thì quy định cần được sửa lại thành: “Cá nhân sử dụng đất có quyền để thừa kế quyền sử dụng đất của mình dưới hình thức thừa kế theo di chúc, di tặng hoặc thừa kế theo pháp luật.
Hai là, trong trường hợp ngược lại, theo ý chí của Ban soạn thảo, người sử dụng đất không có quyền di tặng, thì điểm đ khoản 2 Điều 40 nên được bổ sung như sau: “Cá nhân sử dụng đất có quyền để thừa kế quyền sử dụng đất của mình theo di chúc hoặc theo pháp luật. Cá nhân sử dụng đất không được quyền di tặng quyền sử dụng đất.”
Ba là, nếu theo quan điểm của Ban soạn thảo, di tặng chính là tặng cho nên cần tuân thủ các quy định về tặng cho quyền sử dụng đất thì nội dung của điểm đ khoản 2 Điều 40 nên được viết lại thành: “Cá nhân sử dụng đất có quyền để thừa kế quyền sử dụng đất của mình theo di chúc hoặc theo pháp luật. Trong trường hợp cá nhân di tặng quyền sử dụng đất thì người được di tặng phải là đối tượng theo quy định tại điểm b khoản 3 Điều này”.
Bổ sung nội dung về trình tự, thủ tục khiếu nại vào dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).
Góp ý về quyền khiếu nại của người sử dụng đất, ThS. Đinh Thanh Phương cho biết, quyền khiếu nại là quyền chung của người sử dụng đất và được quy định cụ thể tại Điều 266. Tuy nhiên, quy định này có một số bất cập ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền khiếu nại của người sử dụng đất, trong đó, quy định của khoản 1 không đầy đủ. Nội dung của Dự thảo đã đưa ra một dẫn chiếu về áp dụng pháp luật. Theo đó, “trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại”.
Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) được Chính phủ trình Quốc hội cho ý kiến lần đầu tại Kỳ họp thứ 4 và đang được lấy ý kiến Nhân dân.
ThS.Đinh Thanh Phương cho biết, theo quy định của Luật Khiếu nại hiện hành, khiếu nại và giải quyết khiếu nại có trình tự, thủ tục riêng biệt. Trong đó, trình tự khiếu nại được quy định tại Điều 7, còn trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại được quy định tại Mục II và III, từ Điều 24 đến Điều 43. Dự thảo chỉ yêu cầu thực hiện quy định của pháp luật khiếu nại đối với trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, mà không đề cập đến trình tự, thủ tục khiếu nại. Do đó có thể hiểu trình tự, thủ tục khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai sẽ được thực hiện theo quy định của pháp luật đất đai. Tuy nhiên, trong toàn bộ quy định của dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) lại không đề cập đến trình tự, thủ tục khiếu nại. Vậy, khi người sử dụng đất và cả người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất, thực hiện quyền khiếu nại không biết sẽ phải làm theo trình tự, thủ tục nào.
ThS.Đinh Thanh Phương cũng cho rằng, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) hạn chế quyền của người khiếu nại về đất đai. Cụ thể tại khoản 3 Điều 226 quy định: “Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính”. Như vậy, ở bước khiếu nại lần đầu, nếu người khiếu nại không đồng ý với “quyết định giải quyết lần đầu” hoặc quá hạn giải quyết mà không được giải quyết thì người khiếu nại, chỉ có cách duy nhất để đi tiếp là “khởi kiện vụ án hành chính”. Quy định này của dự thảo luật vừa tạo ra mâu thuẫn với quy định tại khoản 1, vừa không hợp lý, hạn chế quyền của người khiếu nại. Cũng tại khoản 1, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại được thực hiện theo quy định của pháp luật khiếu nại, nhưng Điều 33 của Luật Khiếu nại cho phép người khiếu nại được lựa chọn “khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính”. Do đó, Dự thảo không cho người sử dụng đất quyền khiếu nại lần hai, bên cạnh quyền khiếu kiện là mâu thuẫn.
Việc hạn chế sự lựa chọn trong quá trình thực hiện quyền khiếu nại cũng chính là hạn chế quyền của người sử dụng đất. Điều này gợi nhớ bất cập trong quy định của Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014, khi hạn chế quyền lựa chọn hình thức hưởng bảo hiểm xã hội của người lao động, đã gây ra những hệ lụy đáng tiếc, ThS.Đinh Thanh Phương cho biết.
Để khắc phục các bất cập trên, nhằm giúp dự thảo thêm hoàn thiện, đảm bảo hơn nữa quyền khiếu nại của người sử dụng đất, ThS. Đinh Thanh Phương kiến nghị: Bổ sung thêm nội dung về trình tự, thủ tục khiếu nại vào quy định của đoạn 2 của Khoản 1 Điều 226 như sau: “Trình tự, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại” và bỏ quy định tại khoản 3 Điều 226.
ThS.Đinh Thanh Phương cũng nhấn mạnh, quyền thừa kế và quyền khiếu nại là những quyền quan trọng của người sử dụng đất. Tuy nhiên, nội dung hiện nay trong Dự thảo về hai quyền này có những hạn chế nhất định do quy định không đầy đủ, mâu thuẫn, không hợp lý, hoặc do sự thiếu rõ ràng của các văn bản pháp luật có liên quan. Nếu những tồn tại này không được khắc phục thì quyền của người sử dụng đất sẽ bị ảnh hưởng khi dự thảo Luật Đất đại (sửa đổi) được thông qua và đi vào cuộc sống./.