Chế độ chính trị hay thể chế chính trị thể hiện hệ tư tưởng, phương thức tổ chức quyền lực và năng lực lãnh đạo của Đảng cầm quyền đối với xã hội ở mỗi quốc gia. Nền tảng và khuôn khổ của thể chế chính trị là Hiến pháp. Tôi xin góp ý vào một số nội dung hoàn thiện thể chế chính trị nước ta, tập trung ở Chương I – Chế độ chính trị của Dự thảo.
1.Ý kiến sửa đổi, bổ sung Điều 2
Nhất trí với việc bổ sung hai từ “dân chủ” vào Điều 1 của Dự thảo: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là một nước dân chủ, có độc lập có chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ, bao gồm đất liền, hải đảo, vùng biển và vùng trời”. Định danh nước ta là nước dân chủ khẳng định bản chất của chế độ chính trị nước ta.. Nội dung của chế độ chính trị trong Hiến pháp có 3 vấn đề cơ bản: 1- bản chất của quyền lực nhà 2- mối quan hệ quyền lực giữa Nhà nước và nhân dân? 3- cơ chế phân công, phân chia quyền lực trong bộ máy nhà nước. Trước hết, cần làm rõ nội hàm của cụm từ “quyền lực nhà nước” được dùng trong bản Dự thảo. Quyền lực có nghĩa cơ bản là khả năng gây ảnh hưởng, buộc người khác thực hiện ý chí của mình. Trong Hiến pháp 1946 và các tác phẩm chính trị của mình, Hồ Chí Minh gọi quyền lực của nhân dân là “quyền bính”, “quyền hành” hoặc là “quyền hạn” .
Tư tưởng mọi quyền hành thuộc về nhân dân của Hồ Chí Minh là sự phát triển có tính kế thừa tư tưởng “chủ quyền (thuộc về) nhân dân” của Giăng Giắc Rútxô (Jean Jacques Rousseau 1712-1778), một trong những nhà tư tưởng vĩ đại nhất của trường phái Khai sáng ở Pháp thế kỷ XVIII. Trong tác phẩm “Khế ước xã hội” của ông, chủ quyền nhân dân là ý chí chung của nước, có tính tự nhiên, trực tiếp, không trao, chuyển nhượng hết cho ai. Nếu nhân dân có trao cho các cơ nhà nước nắm giữ các nhiệm vụ khác nhau (trao quyền cho cơ quan đại diện) thì các cơ quan đó là công cụ của chủ thể nhân dân và lệ thuộc vào chủ quyền nhân dân(2). Như vậy, tính chính đáng quyền lãnh đạo, quản lý của Đảng và Nhà nước có nguồn gốc từ sự trao quyền, ủy quyền của nhân dân và mối quan hệ giữa chủ quyền nhân dân với chủ thể cầm quyền phục vụ nhân dân là nền tảng của thể chế, chế độ chính trị nước ta. Chủ quyền nhân dân cao hơn quyền lực nhà nước bởi vì khi nhà nước đi ngược lại ý chí và quyền lợi của nhân dân thì nhân dân có quyền “đuổi Chính phủ” như Hồ Chí Minh khẳng định. thể dùng dân chủ cách mạng để thay thế nhà nước đó bằng một nhà nước mới, tiến bộ hơn. Vì vậy nếu viết như câu thứ 2 của Điều 2 Dự thảo: “Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân…” là chưa lột tả hết tư tưởng nhân dân là chủ quốc gia và xã hội của Hồ Chí Minh vì quyền lực nhà nước chỉ là một loại quyền lực chính trị. Từ quan điểm này tôi đề nghị bỏ bớt đi một lần cụm danh từ xã hội chủ nghĩa (XHCN) vì “Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân” cũng là Nhà nước pháp quyền XHCN rồi; viết lặp lại làm cho câu dài thêm không cần thiết; cần bỏ đi đoạn câu cuối trong Điều 2 là “mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức”.
Thứ hai, cần làm rõ nội hàm của cụm từ “quyền lực nhà nước là thống nhất”. Câu hỏi đặt ra là ai là người thống nhất? Vì sao phải thống nhất và thống nhất vì ai? Chúng ta thường quan niệm rằng quyền lực nhà nước thống nhất dưới sự lãnh đạo của Đảng. Điều này đúng nhưng chưa đủ. Nguyên nhân sâu xa, bản chất của sự thống nhất giữa các hình thức quyền lực nhà nước chính là từ chủ quyền nhân dân, do nhân dân là chủ thể tối cao của các quyền lực như đã nói trên. Quyền lực nhà nước, quyền lực chính trị của Đảng không phải tự nhiên có mà do nhân dân trao quyền nên có tính chất là tạm quyền. Bản chất dân chủ của chế độ chính trị nước ta đã quy định mục đích Nhà nước sinh ra là để phục vụ nhân dân. Nhân dân trao quyền cho Đảng lãnh đạo Nhà nước và xã hội vì đã tin tưởng vào khả năng và công lao của Đảng đối với đất nước và dân tộc trong suốt hơn 80 năm qua. Không một lực lượng, chính đảng nào khác ở nước ta có thể so sánh được được với Đảng ta trong lĩnh vực này. Tuy nhiên, sự trao quyền của nhân dân cho Đảng không phải là vĩnh viễn và vô điều kiện, Đảng phải luôn luôn rèn luyện, đấu tranh và tiếp tục xả thân vì lợi ích của nhân dân, để giữ được niềm tin và sự tín nhiệm với nhân dân; đồng thời Đảng và Nhà nước phải chịu sự giám sát của nhân dân. Đây là tính chính đáng của sự cầm quyền đồng thời cũng là sự chế ước quyền lực, cơ chế thực hành quyền lực chính trị của Đảng. Nhân dân đã trao quyền, ủy quyền cho Đảng, Nhà nước nhưng vẫn giữ lại một số quyền lực của mình để thực thi quyền dân chủ trực tiếp, trong đó có quyền con người, quyền xây dựng Hiến pháp, pháp luật, quyền bầu cử, ứng cử…
Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ đi lên CNXH, năm 2011, khẳng định một nội dung quan trọng về bản chất của Nhà nước nhân dân do Đảng lãnh đạo: “Nhà nước phục vụ nhân dân, gắn bó mật thiết với nhân dân, thực hiện đầy đủ quyền dân chủ của nhân dân, tôn trọng, lắng nghe ý kiến của nhân dân và chịu sự giám sát của nhân dân; có cơ chế và biện pháp kiểm soát, ngăn ngừa và trừng trị tệ quan liêu, tham nhũng, lãng phí, vô trách nhiệm, lạm quyền, xâm phạm quyền dân chủ của công dân; giữ nghiêm kỷ cương xã hội, nghiêm trị mọi hành động xâm phạm lợi ích của Tổ quốc và của nhân dân”. Nội dung này chưa được thể hiện rõ nét trong Dự thảo nên cần được bổ sung.
Thứ ba, cần hiểu rõ hơn thế nào là phân công và quan hệ của nó với phân chia, phân quyền. Phân công, phân quyền là hai từ ghép Hán - Việt có chung một từ phân có nghĩa là chia ra, tách ra từng phần. Nghĩa của từ phân công là chia công việc ra cho phù hợp khả năng, nhu cầu của người làm(3). Còn phân quyền là chia quyền quyền lực cho địa phương hoặc nhiều bộ phận.
Từ góc độ khoa học tổ chức, khoa học chính trị hay khoa học quản lý nhà nước thì giữa phân công và phân quyền không có sự khác nhau hoặc đối lập nhau về bản chất; trái lại, chúng có quan hệ chặt chẽ, tương hỗ với nhau. Cả phân công hay phân chia đối với quyền lực nhà nước đều có chung một mục đính là thực hiện công việc và quản trị quốc gia có hiệu quả. Nếu hiểu đúng Triết học Mác-Lênin và tinh hoa của khoa học chính trị, luật pháp thế giới thì chế độ dân chủ và thực hiện chủ quyền nhân dân nhất thiết phải có sự phân chia, phân công giữa các nhánh của quyền lực nhà nước. Nhận thức, tư duy chính trị của nước ta từ lâu đã nhận ra sự khác nhau giữa ba bộ phận hay ba hình thức quyền lực nhà nước là lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Trong Dự thảo lần này chúng ta đã có một bước tiến trong tư duy chính trị và lập pháp khi bổ sung một tư tưởng đã được ghi trong Cương lĩnh 2011 là thực hiện sự kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan Nhà nước, thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Đây là một nguyên tắc cơ bản của khoa học và văn hóa tổ chức hệ thống quyền lực nhà nước của nhân loại, nhằm hạn chế tối đa sự lạm dụng, vượt quá và tha hóa quyền lực của các chủ thể cầm quyền. Tuy vậy, vẫn cần bổ sung thêm hệ thống giám sát, kiểm soát của chủ thể tối cao từ bên ngoài bộ máy Nhà nước bằng các thiết chế dân chủ đại diện không thuộc nhà nước (mặt trận Tổ quốc, đoàn thể nhân dân, hội…) và các thiết chế dân chủ trực tiếp (như bầu cử, bỏ phiếu tín nhiệm, nêu ý kiến…). Như vậy, Điều 2 nên có nội dung là: “Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền hành và nguồn lực của nước ta đều thuộc về nhân dân. Quyền lực Nhà nước thống nhất trong mục đích phục vụ nhân dân, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan Nhà nước và chịu sự giám sát của nhân dân trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.
2. Sửa đổi, bổ sung Điều 4
Điều 4 có thể viết ngắn gọn và rõ nghĩa hơn so với Dự thảo. Mặt khác, cần bổ sung nội dung vai trò cầm quyền, sứ mệnh phục vụ nhân dân và dân tộc của Đảng. Đó là Tư tưởng Hồ Chí Minh đã được nhấn mạnh trong Di chúc và nhiều tác phẩm khác của Người. Nội dung Điều 4 cần cân nhắc kỹ trước khi quyết định chọn 1 trong 2 phương án trình bày sau đây:
Phương án 1: “1. Đảng Cộng sản Việt Nam là đại biểu trung thành cho lợi ích toàn thể dân tộc, là chính đảng cầm quyền, lãnh đạo Nhà nước và xã hội. 2. Đảng có sứ mệnh phục vụ nhân dân, gắn bó mật thiết với nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân, chịu trách nhiệm về những quyết định và kết quả lãnh đạo của mình. 3. Tất cả tổ chức của Đảng và đảng viên đều phải hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”.
Phương án 2: “1. Đảng Cộng sản Việt Nam là đại biểu trung thành cho lợi ích của toàn thể dân tộc, lấy Chủ nghĩa Mác-Lênin và Tư tưởng Hồ Chí Minh làm nền tảng tư tưởng; là chính đảng cầm quyền, lãnh đạo Nhà nước và xã hội. 2. Đảng có sứ mệnh phục vụ nhân dân, gắn bó mật thiết với nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân, chịu trách nhiệm về những quyết định và kết quả lãnh đạo của mình”. 3. Các tổ chức của Đảng và đảng viên đều phải hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”.
3. Sửa đổi, bổ sung Điều 8, khoản 1 về nguyên tắc hoạt động của Nhà nước
Theo tôi, cần bỏ đoạn Nhà nước “thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ” tại Điều 8, khoản 1 của Dự thảo. Đây là nguyên tắc tổ chức cơ bản của Đảng ta. Việc đồng nhất nó với nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Nhà nước là không khoa học vì trong thực tế, Nhà nước ta đang hoạt động theo các nguyên tắc khác nữa như nguyên tắc thủ trưởng, nguyên tắc hội nghị/nghị trường… Khoản 2 cần bổ sung nội dung cán bộ, công chức, viên chức có trách nhiệm chống sự tha hóa đạo đức, tác phong của họ. Khoản 2 cần bổ sung trách nhiệm của Nhà nước về giáo dục, tuyên truyền và bảo vệ Hiến pháp, pháp luật đồng thời cắt bỏ 5 từ lặp lại. Vì vậy, Điều 8 cần sửa đổi, bổ sung như sau: “1. Nhà nước tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật. 2. Nền hành chính quốc gia, chế độ công vụ được tổ chức và hoàn thiện để phục vụ nhân dân. Cán bộ, công chức, viên chức phải tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân và chịu sự giám sát của nhân dân; chống tham nhũng, quan liêu, hách dịch, cửa quyền; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, chống suy thoái, tha hóa về chính trị, đạo đức và lối sống. 3. Cơ quan, tổ chức, cá nhân phải nghiêm chỉnh chấp hành, giáo dục, tuyên truyền và bảo vệ Hiến pháp, pháp luật”.
4. Về các thiết chế quyền lực khác và mối quan hệ trong thể chế chính trị
a. Quốc hội (điều 74 đến hết điều 90)
Điều 74 định danh và định vị quyền lực của Quốc hội tôi còn băn khoan ở 3 nội dung của Dự thảo: 1.“Quốc hội quyết định quyền lập hiến” thì không thấy vai trò của nhân dân trong công việc trọng đại này; tại sao nhân dân không có quyền phúc quyết Hiến pháp? 2. “Quốc hội có quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước” thì Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân có quyền giám sát Quốc hội không, và sự giám sát, kiểm soát đối với Quốc hội được gọi là gì? Tại sao tinh thần của Điều 2 không được thể hiện thành cơ chế kiểm soát đối với quyền lực của Quốc hội? Ai là người kiểm soát quyền lực của Quốc hội và cơ chế thực hiện như thế nào? Trong Dự thảo không có điều nào quy định rõ các vấn đề trên. Điều cần lưu ý nữa là Quốc hội hoạt động theo cơ chế hội nghị, dân chủ nghị trường, quyết định theo đa số của các đại biểu quốc hội; quan hệ giữa các đại biểu quốc hội với Uỷ ban Thường vụ Quốc hội không phải là quan hệ thứ bậc hành chính, cấp trên - cấp dưới; Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thực chất là một số đại biểu thay mặt, đại diện cho Quốc hội trong thời gian Quốc hội không họp nên không thể quyết định những vấn đề thuộc về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội.
Điều 79 của Dự thảo quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban dường như quá mức, như: khoản 7 về “quyết định thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”; khoản 8 “quyết định việc ban bố tình trạng chiến tranh”; khoản 9 quyết định tổng động viên và ban bố tình trạng khẩn cấp.
b. Chủ tịch nước (Điều 91 – Điều 98)
Tôi đồng ý với kiến nghị tăng thực quyền cho thiết chế Chủ tịch nước với tư cách là Nguyên thủ Quốc gia. Cần bổ sung nội dung quyền hạn để Chủ tịch nước có vai trò, nhiệm vụ kiểm tra, giám sát các thiết chế quyền lực nhà nước khác như Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, cơ quan Tư pháp… Tuy vậy, theo tôi, Chủ tịch nước không nên đứng đầu Hội đồng Hiến pháp. Bởi vì thiết chế này không thể vừa là chủ thể cầm quyền, ký lệnh ban bố Hiến pháp, pháp luật, pháp lệnh vừa là người có vai trò kiểm soát, phủ quyết các văn bản pháp luật, quyết định đã có chữ ký của mình.
c. Chính phủ (Điều 99 – 105)
Tại Điều 99, cần cân nhắc kỹ quan điểm của Dự thảo cho rằng Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội tức là cơ quan cấp dưới của Quốc hội. Trong quan hệ với Quốc hội, Chính phủ có tính độc lập tương đối và có trách nhiệm kiểm soát lẫn nhau giữa 3 cơ quan nắm 3 nhánh quyền lực cơ bản của bộ máy Nhà nước; nghĩa là, Chính phủ có quyền lực không thấp hơn, có chức năng, nhiệm vụ giám sát, kiểm soát Quốc hội, cơ quan Tư pháp và ngược lại. Nhận thức vai trò, mối quan hệ thể chế của Chính phủ, ngay trong Lời nói đầu của Hiến pháp 1946 do Hồ Chí Minh chủ trì biên soạn đã nêu ra một trong ba nguyên tắc cơ bản của lập hiến nước ta là: “Thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân”. Ngày nay, Chính phủ là cơ quan hành pháp có chức năng làm dự thảo luật và quản trị nền hành chính quốc gia. Việc Chính phủ hay Tòa án - cơ quan tư pháp phải báo cáo công tác trước Quốc hội là đương nhiên vì trách nhiệm trước “cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân” chứ không phải vì theo mối quan hệ giữa hai loại chủ thể cấp trên - cấp dưới hoặc quản lý và người thừa hành. Vì vậy Điều 99 trong Dự thảo nên đổi thành: “Chính phủ là cơ quan hành pháp, hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước”.
Về văn phong, Dự thảo, tại Điều 101, đã 4 lần dùng cụm từ “Thống nhất quản lý” khi xác định về những quyền hạn và trách nhiệm của Chính phủ. Theo ngôn ngữ khoa học hiện đại, đây chính là các nhiệm vụ thuộc chức năng quản lý quốc gia của Chính phủ. Nhưng về mặt ngữ pháp tiếng Việt, trong các câu này chủ ngữ là “quản lý” còn “thống nhất” là vị ngữ chứ không phải là ngược lại. Để diễn đạt rõ ràng 4 nội dung tại Điều 101, tôi đề nghị sắp lại trật tự thành quản lý thống nhất hoặc rút gọn lại chỉ còn là quản lý vì quản lý hay quản trị quốc gia đương nhiên là phải thực hiện thống nhất trong phạm vi toàn lãnh thổ rồi.
d. “Hội đồng Bảo hiến” thay cho “Hội đồng Hiến pháp” (Điều 120)
Hội đồng Hiến pháp là một thiết chế quyền lực nhà nước mới trong Dự thảo. Nhưng với việc thiết kế chỉ có chức năng “kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật”; tổ chức bộ máy và nhân sự “do Quốc hội thành lập”; tổ chức, nhiệm vụ và cơ chế hoạt động “do luật định” sẽ ảnh hưởng tới hiệu lực và tính độc lập của Hội đồng trong việc bảo vệ Hiến pháp. Theo tôi, việc đặt tên như Dự thảo là chưa sát với quyền hạn, trách nhiệm của Hội đồng, dễ gây hiểu lầm Hội đồng có thẩm quyền xây dựng, quản lý Hiến pháp. Nên đặt tên là Hội đồng Bảo hiến sát với chức năng chính là bảo vệ Hiến pháp và các thành viên của Hội đồng do Chủ tịch nước giới thiệu và Quốc hội quyết định bổ nhiệm. Để tăng tính độc lập tương đối và thầm quyền cùa Hội đồng, nên bổ sung thêm nhiệm vụ kiểm tra tính hợp hiến của các luật.
Như vậy, khoản 1 và 2 Điều 120 nên sửa đổi là:
1. Hội đồng Bảo hiến là cơ quan do Quốc hội thành lập, gồm Chủ tịch, các ủy viên do Chủ tịch nước giới thiệu, Quốc hội quyết định bổ nhiệm.
2. Hội đồng Bảo hiến kiểm soát tính hợp hiến của các luật, các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội…. Trong Dự thảo cần thay cụm từ “do luật định” bằng “theo luật định” và giảm bớt số lần sử dụng cụm từ này trong Hiến pháp để thể hiện hiệu lực tối cao và trực tiếp của Hiến pháp.
------------------
(1) Ngày 15 tháng 10 năm 1949, báo Sự Thật đã đăng bài viết “Dân vận” của X.Y.Z (bút danh của Chủ tịch Hồ Chí Minh). Bài báo rất ngắn gọn, nhưng vô cùng sâu sắc, súc tích và đầy đủ về chế độ dân chủ cộng hòa – chế độ dân chủ nhân dân: “Nước ta là nước dân chủ/Bao nhiêu lợi ích đều vì dân/ Bao nhiêu quyền hạn đều của dân. Công việc đổi mới, xây dựng là trách nhiệm của dân/ Sự nghiệp kháng chiến, kiến quốc là công việc của dân/Chính quyền từ xã đến Chính phủ Trung ương do dân cử ra/Đoàn thể từ Trung ương đến xã do dân tổ chức nên./Nói tóm lại, quyền hành và lực lượng đều ở nơi dân”.
(2) Nguyễn Thế Nghĩa (chủ biên): Đại cương các tư tưởng và học thuyết chính trị trên thế giới, Nxb. Khoa học Xã hội, 1999, tr.344-346.
(3) Nguyễn Lân: Từ điển Từ và ngữ Hán – Việt, NXB Văn học, 2003, tr.476
PGS,TS. Đỗ Minh Cương-Vụ Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, Ban Tổ chức TƯ