PGS.TS Đinh Xuân Thảo, nguyên Viện trưởng Viện Nghiên cứu lập pháp, Đại biểu Quốc hội khóa XII, XIII
Giải trình là phương thức giám sát hữu hiệu của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội
PGS.TS Đinh Xuân Thảo cho biết, hoạt động yêu cầu báo cáo, giải trình tại Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội đã bắt đầu triển khai từ những năm cuối của Quốc hội khóa XII (với tên gọi là các phiên giải trình), tuy nhiên hoạt động này được tiến hành chưa nhiều và mới mang tính chất thử nghiệm, vừa làm vừa rút kinh nghiệm.
Đến nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII, hoạt động yêu cầu báo cáo, giải trình tại Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội đã được tăng cường và có bước đột phá về số lượng, chất lượng. Nội dung các phiên giải trình khá đa dạng, phong phú song đều tập trung vào các nội dung đang được dư luận xã hội và cử tri quan tâm như việc phát hiện và xử lý tham nhũng (Ủy ban Tư pháp), hoạt động công chứng và chứng thực (Ủy ban Pháp luật), về thực trạng, giải pháp tháo gỡ khó khăn, vướng mắc cho thị trường bất động sản (Ủy ban Kinh tế),…. Đây là cố gắng lớn của các cơ quan của Quốc hội và là cơ sở cho việc tiếp tục cải tiến, đổi mới hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội trong thời gian tới.
Trong các nhiệm kỳ gần đây, tại các phiên giải trình, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội tập trung vào lĩnh vực chuyên môn để đối thoại, lắng nghe ý kiến, trao đổi không chỉ giữa các cơ quan nhà nước mà còn có thể là cử tri, người dân, chuyên gia, nhà khoa học được mời tham gia. Đặc biệt trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIV, hoạt động giải trình đã được đẩy mạnh, tăng cường cả về số lượng và chất lượng, tính đến hết kỳ họp thứ 10 đã có tới 25 phiên giải trình.
.jpg)
Phiên giải trình ngày 23/8/2018 của Ủy ban Tư pháp về tình hình thực hiện pháp luật về phòng, chống mua bán người giai đoạn từ năm 2012 - 2017
PGS.TS Đinh Xuân Thảo nhấn mạnh, về số lượng các phiên giải trình đã tăng so với nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII. Về chất lượng, nội dung lựa chọn để giải trình cũng nhiều hơn và đi sâu vào những vấn đề bức xúc của cuộc sống. Điều đó cho thấy, hoạt động giải trình đã ngày càng được các cơ quan của Quốc hội quan tam tổ chức và đang trở thành công cụ hữu hiệu trong việc giám sát, thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh. Thông qua hoạt động giải trình, các cơ quan của Quốc hội thu thập được thông tin nhiều chiều về vấn đề giám sát, trong đó, có thông tin quan trọng từ đối tượng thụ hưởng chính sách. Kết quả các phiên giải trình đã góp phần giải quyết kịp thời những vấn đề “nóng”, mang tính thời sự, tạo chuyển biến đến công tác quản lý nhà nước trong các lĩnh vực có liên quan, giải tỏa bức xúc trong xã hội, đáp ứng nguyện vọng của cử tri và Nhân dân; đồng thời cũng là cơ sở để góp phần hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan, giúp giảm tải áp lực đối với hoạt động giám sát của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Bên cạnh những kết quả đạt được, theo PGS.TS Đinh Xuân Thảo, hoạt động báo cáo, giải trình thời gian qua, nổi lên một số vấn đề cần quan tâm là:
Một là, các phiên giải trình, trong một số trường hợp thiếu những thông tin mang tính phản biện, thiếu sự tham dự của những chuyên gia hoặc đối tượng chịu tác động của chính sách nên phần nào ảnh hưởng đến tính hiệu quả, hiệu lực giám sát của các cơ quan của Quốc hội. Một số phiên giải trình chủ yếu còn mang tính chất nghe báo cáo, phản biện chưa sâu, chưa đưa được nhiều ý kiến có giá trị; thành phần mời còn hẹp, chủ yếu là cơ quan quản lý nhà nước.
Hai là, những vấn đề nảy sinh trong cuộc sống khá nhiều, việc lựa chọn vấn để để yêu cầu các cơ quan hữu quan báo cáo, giải trình là việc khó; thời điểm tổ chức hoạt động báo cáo, giải trình lại thường tập trung vào một số tháng nhất định do đặc thù hoạt động của Quốc hội. Vì vậy, cần có sự lựa chọn thật phù hợp, trúng vấn đề.
Ba là, hiện nay trình tự, thủ tục tiến hành phiên giải trình đều do Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội tự thiết kế (mặc dù về cơ bản là giống nhau, nhưng cũng có nhiều điểm khác nhau trong cách thức điều hành). Đây là vấn đề cần nghiên cứu để có quy định cụ thể, bảo đảm hoạt động giải trình được thực hiện trong một khuôn khổ pháp lý hoàn chỉnh và thống nhất hơn.
Hoàn thiện khung pháp lý cho hoạt động yêu cầu báo cáo, giải trình
Để tiếp tục đổi mới, nâng cao hơn nữa hiệu quả hoạt động giải trình tại Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, PGS.TS Đinh Xuân Thảo kiến nghị cần tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý cho hoạt động yêu cầu báo cáo, giải trình.
Thứ nhất, quy định về phạm vi, nội dung vấn đề yêu cầu báo cáo, giải trình: Hoạt động giải trình được tiến hành khi Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội thấy cần thiết, tuy nhiên, với cơ chế đại biểu Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm như hiện nay, việc tổ chức giải trình thường xuyên sẽ khó thực hiện được. Do đó, hoạt động giải trình, phải được tổ chức có kế hoạch, có sự chuẩn bị kỹ lưỡng về phạm vi, nội dung, trên cơ sở hoạt động giám sát hoặc thẩm tra của Hội đồng, Ủy ban thấy cần thiết phải nghe giải trình. Việc thực hiện theo hướng này cũng bảo đảm tính chủ động, tránh việc bị động, cập rập, trong thực hiện hoạt động yêu cầu báo cáo, giải trình.
Bên cạnh đó, cũng cần mở rộng phạm vi vấn đề được giải trình không nên coi hình thức giải trình chỉ phục vụ hoạt động giám sát mà còn có thể phục vụ hoạt động lập pháp. Vì vậy, cũng nên xác định cần thiết bổ sung về hoạt động yêu cầu cầu báo cáo, giải trình vấn đề “xây dựng, ban hành chính sách, về thực thi pháp luật”.
Thứ 2, quy định về trình tự quyết định việc tổ chức phiên họp yêu cầu báo cáo, giải trình: Hiện nay chưa có quy định cụ thể về cách thức đề xuất tổ chức phiên giải trình như: những ai có quyền đề xuất? thủ tục đề xuất như thế nào? Ai quyết định việc tổ chức?... Do đó, cần có quy định cụ thể về vấn đề này. Cách thức quy định phải đảm bảo quyền bình đẳng của các thành viên Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trong đề xuất tổ chức phiên họp yêu cầu báo cáo, giải trình; bảo đảm chất lượng của các kiến nghị, đề xuất; bảo đảm phù hợp với nguyên tắc làm việc tập thể và quyết định theo đa số của Hội đồng, Ủy ban và vai trò của Thường trực Hội đồng, Ủy ban trong điều kiện Hội đồng, Ủy ban không thể họp thường xuyên.
Thứ 3, chủ thể tham gia phiên họp yêu cầu báo cáo, giải trình: Có 3 nhóm chủ thể tham gia hoạt động giải trình với 3 vị trí, vai trò, mục đích, chức năng, nhiệm vụ khác nhau, cụ thể:
- Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội: Đây là chủ thể chính của hoạt động giải trình. Hội đồng Dân tộc, Ủy ban tổ chức phiên giải trình và có quyền yêu cầu đối tượng đến giải trình, nội dung cần giải trình.
- Đối tượng giải trình: đối tượng giải trình là Bộ trưởng, thành viên Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán Nhà nước hoặc người đại diện của các cơ quan này. Việc mở rộng tới người đại diện là cần thiết bởi hoạt động giải trình mang tính chuyên sâu, khác với hoạt động chất vấn hướng tới trách nhiệm chính trị của người được Quốc hội giao quyền. Hoạt động giải trình hướng tới việc tìm hiểu thông tin, tìm sự thật, chân lý vấn đề nhiều hơn, do đó, người giải trình phải là những người hiểu sâu về lĩnh vực của Hội đồng, Ủy ban quan tâm, có khả năng tranh luận để xác định đúng sự vật, hiện tượng.
Bên cạnh đó, cũng cần nghiên cứu mở rộng đối tượng giải trình tới không chỉ các Bộ, ngành ở trung ương, mà có thể tới các cá nhân hữu quan khác nếu thấy cần thiết. Liên quan đến vấn đề này, cần trở lại cơ sở hiến định là quy định của Hiến pháp năm 2013. Điều đáng lưu ý là Hiến pháp năm 2013 có quy định ngoài các đối tượng được giải trình nhưu thành viên Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán Nhà nước, còn có cả các đối tượng là “cá nhân hữu quan khác ” (khoản 1 Điều 77 Hiến pháp năm 2013).
- Các cá nhân khác: Những người tham gia khác là những chuyên gia, người có liên quan, có hiểu biết về lĩnh vực, nội dung mà Hội đồng, Ủy ban quan tâm, thông tin của họ góp phần giúp Hội đồng, Ủy ban hiểu được vấn đề cần giải trình. Những người này có thể là nhà khoa học, cán bộ nhà nước hoạt động trong lĩnh vực, những người có kinh nghiệm về lĩnh vực giải trình, thậm chí có thể là công dân bình thường (ví dụ như giải trình về chính sách với người nghiện ma túy, có thể mời chính những người bị nghiện đến để tìm hiểu, cung cấp thông tin). Việc lựa chọn các cá nhân cụ thể này do Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội xem xét, quyết định.
Thứ 4, thủ tục tiến hành phiên họp yêu cầu báo cáo, giải trình: Quy định về trình tự, thủ tục phiên giải trình có ý nghĩa rất quan trọng trong việc bảo đảm quyền của đại biểu Quốc hội; bảo đảm ý nghĩa, giá trị và tính hieuj quả của phiên họp, nhất là trong điều kiện thời gian các phiên họp giải trình không dài (thông thường là 1 buổi cho đến 1 ngày). Việc quy định giới hạn thời gian nêu câu hỏi, trả lời, vấn đề hỏi, trả lời,… nhằm bảo đảm cho nhiều đại biểu có cơ hội được hỏi và được trả lời trong một khoảng thời gian nhất định. Những giới hạn thời gian được quy định và những yêu cầu khác trong thủ tục được xây dựng trên cơ sở đúc kết từ thực tiễn tổ chức các phiên giải trình, có tham khảo các trình tự thủ tục hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội đã được pháp luật quy định. Đồng thời, các quy định về thủ tục cũng bảo đảm không quá cứng nhắc, dành quyền chủ động nhất định cho Chủ tọa để điều hành phiên giải trình diễn ra theo đúng mục đích, yêu cầu đã được xác định trong Kế hoạch tổ chức phiên họp yêu cầu báo cầu, giải trình.
Thứ 5, về biên bản của phiên họp yêu cầu báo cáo, giải trình: Hiện nay chưa có quy định về các thủ tục, hệ quả pháp lý sau khi tiến hành phiên họp yêu cầu báo cáo, giải trình do đó chưa phát huy được hết ý nghĩa, giá trị của phiên họp. Việc quy định về Biên bản họp yêu cầu báo cáo, giải trình sẽ bảo đảm cho việc công khai, minh bạch trong hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội; tạo điều kiện cho việc sử dụng thông tin từ phiên họp giải trình cho hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội; đồng thời, việc quy định các trường hợp không công khai vì lý do quốc phòng, an ninh, liên quan đến bí mật nhà nước, bí mật công tác hoặc vì lý do khác mà Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban xét thấy cần thiết cũng là hợp lý, nhằm bảo đảm hoạt động bình thường của Hội đồng, Ủy ban cũng như các chủ thể khác có liên quan.
Thứ 6, hệ quả pháp lý hoạt động giải trình: Kết thúc hoạt động giải trình không nhất thiết đưa ra kết luận chính xác sự việc nào là đúng hay sai ngay lập tức, có khi là nguồn thông tin giúp Hội đồng, Ủy ban trong hoạt động giám sát, thẩm tra. Hoạt động giải trình không nhằm mục đích quy trách nhiệm người giải trình, song nó phải hướng đến mục tiêu là thúc đẩy việc thực thi chức năng, nhiệm vụ của chủ thể là đối tượng giải trình một cách có trách nhiệm, hiệu quả. Và do đó, việc đưa ra kết luận đúng, sai không phải lúc nào cũng được thực hiện, song việc nhận diện những dấu hiệu, nguy cơ, kể cả ở dạng “tiềm năng ” có thể nảy sinh trong hoạt động thuộc lĩnh vực quản lý, phụ trách của đối tượng giải trình, từ đó cảnh báo, nhắc nhỏ về việc thực thi trách nhiệm có ý nghĩa vô cùng quan trọng, góp phần đẩy mạnh khả năng “phòng ngừa” những hệ quả xấu có thể xảy ra trong thực tiễn. Bên cạnh đó, hoạt động này cũng cần hướng đến việc các cơ quan của Quốc hội thẳng thắn, kịp thời chỉ ra những hạn chế, bất cập trong công tác quản lý nhà nước, trong hoạt động thực thi pháp luật của các cơ quan có trách nhiệm nhằm có các giải pháp khắc phục. Vì vậy, từ phía Hội đồng, Ủy ban, cần làm rõ và thực hiện tốt quyền kiến nghị của mình qua hoạt động này cũng như sử dụng kết quả của hoạt động này để phục vụ cho việc thực hiện tốt hơn nữa nhiệm vụ thẩm tra, giám sát của mình.
Thứ 7, quy định về các điều kiện bảo đảm cho phiên họp yêu cầu báo cáo, giải trình: Việc quy định nhằm bảo đảm các điều kiện cần thiết để phiên họp hoạt động yêu cầu báo cáo, giải trình đạt được mục đích, yêu cầu và có tính hiệu quả cao.
Ngoài ra, PGS.TS Đinh Xuân Thảo cũng kiến nghị, tăng cường vai trò lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng đoàn Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đối với hoạt động báo cáo, giải trình tại Hội dồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội: (1) Chỉ đạo việc nghiên cứu, đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về hoạt động nghe báo cáo, giải trình tại Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội; (2) Ban hành văn bản quy định cụ thể về hoạt động giải trình để thống nhất thực hiện chung; (3) Tăng cường chỉ đạo, điều hòa,phối hợp hoạt động giải trình của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội./.