Chế độ nghị viện lần đầu tiên được xác lập tại Việt Nam trong bản Hiến pháp đầu tiên- Hiến pháp năm 1946. “Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà” (Điều 22).

Trên phương diện thẩm quyền, chức năng của Nghị viện, Hiến pháp năm 1946 không quy định một cách chi tiết như các Hiến pháp Việt Nam sau này.

Điều 23, Hiến pháp năm 1946 xác định một cách tổng quát thẩm quyền của Nghị viện nhân dân: “Nghị viện nhân dân giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc, đặt ra pháp luật, biểu quyết ngân sách, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài”.

Nhiệm kỳ của Nghị viện nhân dân, theo quy định của Hiến pháp năm 1946 tương đối ngắn là 3 năm.

Cơ cấu tổ chức của Nghị viện nhân dân, theo quy định của Hiến pháp năm 1946 cũng không phức tạp như chế độ nghị viện của các quốc gia dân chủ thời kỳ đó.

Nghị viện có một ban duy nhất: Ban Thường vụ bao gồm một Nghị trưởng, 12 Uỷ viên chính thức, 3 Uỷ viên dự khuyết. Ban Thường vụ là cơ quan thường xuyên của Nghị viện nhân dân với quyền hạn:

a) Biểu quyết những dự án sắc luật của Chính phủ, những sắc luật đó phải đem trình Nghị viện vào phiên họp gần nhất để Nghị viện ưng chuẩn hoặc phế bỏ.

b) Triệu tập Nghị viên nhân dân.

c) Kiểm soát và phê bình Chính phủ.

Điều đặc biệt cần nhấn mạnh là Hiến pháp năm 1946 xác định hình thức hoạt động rất dân chủ của Nghị viện nhân dân: “Nghị viện họp công khai, công chúng được nghe” (Điều 30). Quy định này thể hiện sâu sắc bản chất của Nhà nước Việt Nam với tính cách là Nhà nước của dân, do dân, vì dân, được thể hiện cụ thể qua hình thức hoạt động của chính Nghị viện nhân dân. Tính chất dân chủ của chế định Nghị viện nhân dân trong Hiến pháp năm 1946 còn thể hiện trong các quy định “Những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia sẽ đưa nhân dân phán quyết, nếu hai phần ba tổng số Nghị viện đồng ý, Nghị viện có thể tự giải tán. Ban Thường vụ thay mặt Nghị viện tuyên bố tự giải tán” (Điều 33).

Chế định Nghị viện nhân dân được quy định trong Hiến pháp năm 1946 thể hiện một hình thức dân chủ mới của chính thể cộng hoà lần đầu tiên được thiết lập ở một đất nước nửa phong kiến nửa thuộc địa Việt Nam. Bản chất, tổ chức và phương thức hoạt động của Nghị viện nhân dân là phù hợp với tình hình thực tế của Việt Nam sau Tổng tuyển cử  năm 1946. Với sự tham gia của nhiều lực lượng chính trị trong một cơ chế dân chủ nhân dân.

Đến Hiến pháp  năm 1959, chế độ Nghị viện nhân dân đã thay đổi căn bản với việc quy định: “Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà” (Điều 43).

Nghiên cứu tình hình thực tiễn của cách mạng Việt Nam trong bối cảnh ra đời của Hiến pháp năm 1959, cho thấy rằng việc thay thế chế định Nghị viện nhân dân bằng chế định Quốc hội không phải là sự thay đổi tên gọi của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất một cách thuần tuý. Sự thay đổi này thể hiện ở chỗ Nghị viện trong Hiến pháp năm 1946 mới chỉ khẳng định một bước chuyển căn bản từ một chế độ thuộc địa thực dân phong kiến sang một chế độ dân chủ cộng hoà mà chưa xác định đó là chế độ dân chủ theo kiểu tư sản, trung lập hay XHCN. Hiến pháp năm 1959 với việc thiết kế một bộ máy nhà nước kiểu mới mà đại diện tập trung là Quốc hội thể hiện sự định hướng phát triển chế độ nhà nước theo chủ nghĩa xã hội. Như vậy, cùng với bộ máy nhà nước, chế định Quốc hội thể hiện sứ mệnh lịch sử của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, một nhà nước dân chủ nhân dân thực hiện chuyên chính vô sản. Với sứ mệnh lịch sử của Nhà nước này, Quốc hội theo Hiến pháp năm 1959 đã thay đổi căn bản so với Nghị viện nhân dân trong Hiến pháp năm 1946.

Quốc hội không chỉ được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà mà còn được khẳng định là: “Cơ quan duy nhất có quyền lập pháp”. Sự khẳng định này thể hiện một bước chuyển biến quan trọng trong chế độ sắc lệnh sang chế độ đạo luật.

Trở lại với tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, ta thấy trong bản yêu sách của nhân dân An Nam, Hồ Chí Minh đòi phải thay đổi chế độ cai trị bằng sắc lệnh bởi chế độ đạo luật[1]. Sau Cách mạng Tháng tám năm 1945, do tình hình đặc thù của cách mạng Việt Nam, Hiến pháp năm 1946 đã thông qua nhưng không được công bố để thi hành, do vậy, chế độ sắc lệnh vẫn tiếp tục được sử dụng điều hành công việc của đất nước, chế độ đạo luật không có điều kiện thực hiện. Với Hiến pháp năm 1959, việc quy định “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp” là căn cứ Hiến định quan trọng để thiết lập chế độ điều hành đất nước bằng các đạo luật.

Trên phương diện thẩm quyền, chức năng của Quốc hội, Hiến pháp năm 1959 đã quy định cụ thể hơn so với quy định của Hiến pháp năm 1946. Theo Điều 50 của Hiến pháp năm 1959, Quốc hội được xác định là có 17 quyền hạn trong các lĩnh vực khác nhau của đời sống nhà nước, từ việc lập hiến, lập pháp; tổ chức bộ máy nhà nước; quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước đến giám sát việc thi hành Hiến pháp.

Trên phương diện tổ chức, Quốc hội theo Hiến pháp năm 1959 đã được cải cách một bước. Hiến pháp năm 1959 không thiết lập các chức vụ Chủ tịch Quốc hội, các Phó Chủ tịch Quốc hội theo kiểu Nghị trưởng, Phó Nghị trưởng như Hiến pháp năm 1946. Cơ quan Thường trực của Quốc hội được xác định là Uỷ ban thường vụ Quốc hội với thành phần gồm: Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, Tổng thư ký và các Uỷ viên (Điều 51, Hiến pháp năm 1959). Uỷ ban thường vụ Quốc hội so với Ban Thường trực của Nghị viện nhân dân ở Hiến pháp năm 1946 đã có quyền hạn rộng rãi hơn. Theo Điều 53, Hiến pháp năm 1959, Uỷ ban thường vụ Quốc hội được quy định có 18 quyền hạn.

Đương nhiên, quyền hạn của Uỷ ban thường vụ Quốc hội đều xuất phát từ thẩm quyền của Quốc hội, nhưng với tính cách là cơ quan hoạt động thường xuyên trong khuôn khổ của một Quốc hội không chuyên nghiệp, không thường xuyên, các quyền hạn của Uỷ ban thường vụ Quốc hội được Hiến pháp quy định bảo đảm cho Quốc hội thực hiện được các quyền hạn và trách nhiệm của mình theo sự uỷ quyền của nhân dân. Điều đáng chú ý trong thẩm quyền của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội là quyền ra pháp lệnh. Quyền ra pháp lệnh với tính cách là một văn bản quy phạm pháp luật đặc thù, cần thiết trong việc thay thế chế độ sắc lệnh bằng chế độ đạo luật trong điều kiện của một Quốc hội không chuyên và hoạt động không thường xuyên, trong khuôn khổ một hệ thống pháp luật còn thiếu rất nhiều đạo luật, kể cả các bộ luật quan trọng của quốc gia.

Ngoài Uỷ ban thường vụ Quốc hội với tính cách là cơ quan thường trực Quốc hội, trong tổ chức bộ máy của Quốc hội còn có các Uỷ ban. Theo Điều 57, Hiến pháp năm 1959, “Quốc hội thành lập Uỷ ban dự án pháp luật, Uỷ ban kế hoạch ngân sách, và những Uỷ ban khác mà Quốc hội xét thấy cần thiết để giúp Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội”.

Khác với Hiến pháp năm 1946, nhiệm kỳ của Quốc hội theo Hiến pháp năm 1959 kéo dài hơn với thời gian bốn năm. Đến Hiến pháp năm 1980, Quốc hội của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam lại được cải cách thêm một bước. Xét trên phương diện bản chất, Quốc hội theo Hiến pháp năm 1980 vẫn là tiếp tục bản chất của Quốc hội được xác định trong Hiến pháp năm 1959, với tính cách là một chế định quyền lực quan trọng của một nhà nước phát triển mô hình XHCN. Tuy nhiên, tại Hiến pháp năm 1980, bản chất của Quốc hội được xác định cụ thể hơn: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam” (Điều 82, Hiến pháp năm 1980). Tại quy định này, nhà lập hiến đã xác định rõ hai tính chất của Quốc hội: tính chất đại biểu của nhân dân và tính chất quyền lực cao nhất.

Nếu Hiến pháp năm 1959 mới chỉ xác định một tính chất cơ bản nhất của Quốc hội là tính chất quyền lực nhà nước cao nhất, thì đến Hiến pháp năm 1980 tính chất đại biểu cho nhân dân đã được khẳng định. Sự khẳng định hai tính chất của Quốc hội (dẫu rằng hai tính chất này quan hệ gắn bó với nhau) càng thể hiện rõ bản chất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam là Nhà nước của dân, do dân, vì dân. Tính chất đại biểu của nhân dân của Quốc hội thể hiện sự gắn bó thống nhất giữa Quốc hội và nhân dân, xem Quốc hội là sự phản ánh tập trung ý chí, nguyện vọng, lợi ích của nhân dân. Tính chất quyền lực nhà nước cao nhất, bảo đảm cho Quốc hội vị trí tối cao trong cấu trúc bộ máy nhà nước theo hướng toàn bộ quyền lực nhà nước tập trung vào Quốc hội.

Trên phương diện chức năng và thẩm quyền, Quốc hội trong Hiến pháp năm 1980 không có thay đổi lớn so với Quốc hội được quy định trong Hiến pháp năm 1959.

Sự thay đổi lớn có thể quan sát được thông qua các quy định Hiến pháp về cơ cấu tổ chức của Quốc hội là trong cơ cấu tổ chức của Quốc hội theo Hiến pháp năm 1980 không có sự hiện diện của Uỷ ban thường vụ Quốc hội như cơ cấu Quốc hội theo Hiến pháp năm 1959.

Vị trí, nhiệm vụ, chức năng của Uỷ ban thường vụ Quốc hội với tính cách là một cơ quan thường trực của Quốc hội đảm nhiệm bởi một thiết chế quyền lực khác là Hội đồng nhà nước.

Sự vắng bóng của Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong cơ cấu tổ chức của Quốc hội đã dẫn đến một thay đổi đáng kể trên phương diện tổ chức là sự thiết lập chức vụ Chủ tịch và các Phó Chủ tịch Quốc hội. Nghiên cứu các quy định của Hiến pháp năm 1980 về các chức vụ này có thể thấy rằng, địa vị pháp lý của Chủ tịch, các Phó Chủ tịch Quốc hội không được xác định là một thiết chế quyền lực, mà chủ yếu là một chức vụ mang tính chất hành chính, điều hành, phối hợp, bảo đảm cho Quốc hội hoạt động đạt hiệu quả: “Chủ tịch Quốc hội chủ toạ các phiên họp của Quốc hội; giữ quan hệ với các đại biểu Quốc hội, điều hoà và phối hợp hoạt động của các Uỷ ban của Quốc hội; chứng thực những luật và những nghị quyết đã được Quốc hội thông qua; thực hiện quan hệ đối ngoại của Quốc hội.

Các Phó Chủ tịch giúp việc Chủ tịch Quốc hội thực hiện những nhiệm vụ quyền hạn trên đây” (Điều 89, Hiến pháp năm 1980).

Sự phát triển của tổ chức Quốc hội trong các quy định của Hiến pháp năm 1980 còn được ghi nhận bởi việc bầu ra hai hội đồng quan trọng: Hội đồng Quốc phòng và Hội đồng Dân tộc. Đây là các cơ quan mới của Quốc hội, thể hiện vai trò ngày càng tăng của Quốc hội trước các vấn đề lớn của quốc gia, trong đó đặc biệt là vấn đề quốc phòng và vấn đề dân tộc trong các điều kiện lịch sử cụ thể của Việt Nam.

“... Hội đồng Quốc phòng động viên mọi lực lượng và khả năng của Nhà nước để bảo vệ Tổ quốc.

Trong trường hợp có chiến tranh, Quốc hội hoặc Hội đồng Nhà nước có thể giao cho Hội đồng Quốc phòng những nhiệm vụ và quyền hạn đặc biệt...” (Điều 90, Hiến pháp năm 1980).

Việc Quốc hội Việt Nam bầu ra Hội đồng dân tộc có ý nghĩa pháp lý- chính trị to lớn, khẳng định một chính sách dân tộc đúng đắn của Đảng cộng sản Việt Nam, Nhà nước Việt Nam trong việc chăm lo khối đại đoàn kết các dân tộc Việt Nam, giúp đỡ và tạo điều kiện cho các dân tộc cùng phát triển, đặc biệt các dân tộc thiểu số... “Hội đồng Dân tộc nghiên cứu và kiến nghị với Quốc hội và Hội đồng Nhà nước giám sát việc thi hành chính sách dân tộc” (Điều 90, Hiến pháp năm 1980).

Các Ban của Quốc hội cũng có bước phát triển mới trong Hiến pháp năm 1980. Sự phát triển của các Ban ở Hiến pháp năm 1980 với Hiến pháp năm 1959 thể hiện trên hai mặt: Về mặt tính chất, các Ban được thành lập theo quy định của Hiến pháp năm 1980 là các Uỷ ban Thường trực Quốc hội. Tức là Uỷ ban Thường trực là những cơ quan thuộc Quốc hội có quy chế hoạt động thường xuyên. Tính chất thường xuyên của các Uỷ ban Thường trực là điều kiện bảo đảm tính chất liên tục của các hoạt động Quốc hội, khi bản thân Quốc hội không hoạt động thường xuyên và tư cách đại biểu Quốc hội không mang tính chất chuyên nghiệp như Nghị sĩ Quốc hội (Nghị viện) tại quốc gia khác.

Về số lượng so với các Ban của Quốc hội trong Hiến pháp năm 1959, các Uỷ ban đã tăng về số lượng và đặc biệt là thẩm quyền, nhiệm vụ chức năng của các Uỷ ban Thường trực cũng xác định cụ thể hơn. “Quốc hội thành lập các Uỷ ban Thường trực của Quốc hội”.

Các Uỷ ban Thường trực nghiên cứu, thẩm tra những dự án luật, dự án pháp lệnh và dự án khác hoặc những báo cáo mà Quốc hội và Hội đồng Nhà nước giao cho; kiến nghị với Quốc hội và Hội đồng Nhà nước những vấn đề thuộc phạm vi hoạt động của Uỷ ban; giúp cho Quốc hội và Hội đồng Nhà nước thực hiện quyền giám sát.

Khi xét thấy cần thiết, Quốc hội và Hội đồng Nhà nước có thể thành lập các Uỷ ban lâm thời để làm những nhiệm vụ nhất định” (Điều 92, Hiến pháp năm 1980).

Hiến pháp năm 1992 ra đời trong các điều kiện đổi mới là một bước phát triển quan trọng của bộ máy nhà nước Việt Nam, trong đó sự đổi mới Quốc hội một lần nữa lại được thực hiện.

Nghiên cứu các điều khoản của Hiến pháp năm 1992 về Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam so sánh với các điều khoản các Hiến pháp trước đây về Quốc hội, chúng ta thấy rằng, Quốc hội theo Hiến pháp năm 1992 vẫn tiếp tục kế thừa đặc điểm quan trọng có tính bản chất của Quốc hội Việt Nam trong lịch sử lập hiến như: tính chất đại biểu tối cao của nhân dân, tính chất quyền lực nhà nước tối cao, là cơ quan duy nhất lập hiến và lập pháp; Quốc hội với bốn chức năng: lập hiến và lập pháp, thành lập các cơ quan tối cao của nhà nước, quyết định các vấn đề quan trọng của quốc gia, thực hiện quyền giám sát tối cao...”. Bên cạnh sự kế thừa về bản chất, nhiệm vụ, chức năng, thẩm quyền, Quốc hội theo Hiến pháp năm 1992 có sự đổi mới quan trọng trên phương diện tổ chức.

Điều đáng chú ý trong cơ cấu tổ chức của Quốc hội theo Hiến pháp năm 1992 là việc thiết lập trở lại chế định Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Ở đây nhận thấy có sự kế thừa chế định Uỷ ban thường vụ Quốc hội theo Hiến pháp năm 1959 trên các mặt: tính chất, vị trí, nhiệm vụ, chức năng. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1992 đã xác định một cách rõ ràng: “Thành viên Uỷ ban thường vụ Quốc hội không thể đồng thời là thành viên Chính phủ...” (Điều 90, Hiến pháp năm 1992). Đây là một quy định không được ghi trong Hiến pháp năm 1959 về Uỷ ban Thường vụ.

Điều này có một ý nghĩa quan trọng trong việc xác định sự phân công, phân nhiệm giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Mặc dù sự phân biệt ba quyền quan trọng này trong cơ cấu quyền lực nhà nước thống nhất còn khá mờ nhạt trong các quy định Hiến pháp Việt Nam. Nhưng dù sao, việc quy định các Uỷ viên, Uỷ ban thường vụ Quốc hội không thể đồng thời là thành viên Chính phủ đã tạo ra một khả năng khắc phục tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi” trong một cơ chế không phân chia quyền lực và đối trọng.

Ở Hiến pháp năm 1992, chức vụ Chủ tịch, Phó Chủ tịch Quốc hội vẫn tiếp tục được duy trì, nhưng vị trí, vai trò của Chủ tịch Quốc hội đã có nhiều thay đổi so với vị trí, vai trò của Chủ tịch Quốc hội theo Hiến pháp năm 1980.

“Chủ tịch Quốc hội chủ toạ các phiên họp của Quốc hội; ký chứng thực luật, Nghị quyết của Quốc hội, lãnh đạo công tác của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; tổ chức việc thực hiện quan hệ đối ngoại của Quốc hội, giữ quan hệ với các đại biểu Quốc hội...” (Điều 92, Hiến pháp năm 1992).

Theo Hiến pháp năm 1992, chức vụ Chủ tịch Quốc hội đã có tính chất quyền lực, chứ không mang tính chất hành chính, phối hợp như chức vụ Chủ tịch Quốc hội theo Hiến pháp năm 1980. Theo tinh thần Hiến pháp năm 1992, Chủ tịch Quốc hội vừa giữ vị trí là người đứng đầu Quốc hội vừa có ý nghĩa là Chủ tịch Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Đây là điểm vừa khác với Hiến pháp năm 1980 (với tính cách là Chủ tịch Quốc hội) vừa khác với Hiến pháp năm 1959 (với tính cách là Chủ tịch Uỷ ban Thường vụ Quốc hội).

Trong cấu trúc của Quốc hội, khác với Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 không quy định về việc thành lập Hội đồng Quốc phòng, mà chỉ quy định “Quốc hội bầu ra Hội đồng dân tộc, gồm Chủ tịch, các Phó chủ tịch và các Uỷ viên” (Điều 94, Hiến pháp năm 1992).

Đối với các Uỷ ban của Quốc hội, Hiến pháp năm 1992 tiếp tục kế thừa tinh thần của Hiến pháp năm 1980 về các Uỷ ban. Tuy nhiên, các Uỷ ban theo Hiến pháp năm 1980 được xác định là Uỷ ban Thường trực của Quốc hội (Điều 92, Hiến pháp năm 1980), nhưng đến Hiến pháp năm 1992 tính chất thường trực của Uỷ ban không được nhắc đến tại Điều 95. Như vậy, theo Hiến pháp năm 1992, các Uỷ ban của Quốc hội không còn là các cơ quan hoạt động thường xuyên của Quốc hội. Nét mới trong tổ chức và hoạt động của các Uỷ ban theo Hiến pháp năm 1992 có thể là ở chỗ, mặc dù các Uỷ ban không còn được xem là có tính chất thường trực của Quốc hội như tinh thần quy định của Hiến pháp năm 1980 nhưng “mỗi Uỷ ban có một số thành viên làm việc theo chế độ chuyên trách” (Điều 95, Hiến pháp năm 1992). Việc Hiến pháp năm 1992 quy định chế độ chuyên trách của một số đại biểu làm việc tại các Uỷ ban của Quốc hội không chỉ thay thế chế độ thường trực của các Uỷ ban mà còn thể hiện một khả năng chuyên nghiệp hoá hoạt động đại biểu của một số đại biểu nhất định trong thời gian nhiệm kỳ.

Tựu trung lại, qua bốn bản Hiến pháp của Việt Nam, chế định Quốc hội cũng trải qua ba lần đổi mới. Mỗi một bước đổi mới của Quốc hội từ vị trí, nhiệm vụ, chức năng, thẩm quyền đến cấu trúc tổ chức đều thể hiện sự kế thừa và phát triển của chế định quyền lực nhà nước quan trọng này trong cấu trúc thống nhất của toàn bộ bộ máy Nhà nước Việt Nam ở cấp Trung ương.

2. Đổi mới Quốc hội: Quan điểm và giải pháp

Nghị quyết Hội nghị Trung ương 7 khoá VIII của Đảng tiếp tục khẳng định nhiệm vụ cải cách mạnh mẽ và đồng bộ bộ máy nhà nước và xem đây là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của cải cách hệ thống chính trị. Nhiệm vụ này phải được nghiên cứu, tiến hành đồng bộ đối với tất cả các thiết chế chủ yếu của quyền lực nhà nước, trong đó các cách tổ chức và hoạt động của Quốc hội phải được xem là một trong những nội dung cải cách trọng yếu.

Sự phân tích lịch sử về quá trình phát triển cải cách tổ chức Quốc hội trong lịch sử lập hiến Việt Nam cho thấy, trong mọi giai đoạn lịch sử, vai trò Quốc hội luôn được khẳng định với tư cách là một thiết chế quyền lực trung tâm và các cải cách Quốc hội đều xuất phát từ chính nhu cầu thực tiễn của sự phát triển của bộ máy nhà nước phù hợp với các đặc điểm và tính chất của các nhiệm vụ lịch sử trong tiến trình cách mạng nước ta.

Tuy nhiên, sự phát triển nhanh chóng và biến đổi mạnh mẽ trong cơ chế kinh tế- xã hội từ sau Hiến pháp năm 1992, những diễn biến mới trong bối cảnh quốc tế với xu hướng toàn cầu hoá đã và đang đặt bộ máy nhà nước ta trước nhu cầu phải tiếp tục cải cách mạnh mẽ hơn, triệt để hơn và đồng bộ hơn. Trong đó, bản thân tổ chức và hoạt động của Quốc hội cũng đang đặt ra nhiều vấn đề phải được cải cách, đổi mới trên cả phương diện lý luận và thực tiễn.

Trước hết, việc cải cách bộ máy nhà nước nói chung, cải cách Quốc hội nói riêng đều phải quán triệt quan điểm chỉ đạo đã được Đảng ta xác định trong Nghị quyết TW 8 khoá VII và tiếp tục khẳng định trong các Nghị quyết Đại hội VIII; Nghị quyết TW 3 và Nghị quyết TW 7 khoá VIII. “Quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp”.

Quan điểm chính trị của Đảng về nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước cần được cụ thể hoá trên cả hai phương diện: nhận thức pháp lý và các quy định pháp luật cụ thể. Trên phương diện nhận thức, cần phải khắc phục sự lẫn lộn trong nhận thức lâu nay trong việc đồng nhất sự thống nhất của quyền lực và nguyên tắc tập quyền. Quyền lực bản thân nó luôn là nội hàm có tính thống nhất. Điều đó có nghĩa quyền lực nhà nước luôn là một thể thống nhất, không thể chia cắt. Sự thống nhất với tính cách là thuộc tính của quyền lực nhà nước không thể và không hề đồng nhất với nguyên tắc tập quyền, tức là nó không phụ thuộc vào câu hỏi cũng như nội dung của câu trả lời: quyền lực thuộc về ai. Trong các chế độ dân chủ, về lý luận cũng như thực tiễn, quyền lực nhà nước không thể thuộc về một người, thậm chí một cơ quan nhà nước nào bất luận tính chất và thẩm quyền được quy định cho nó như thế nào. Bởi lẽ, đối với mọi chế độ dân chủ hiện nay, quyền lực chỉ có thể thuộc về nhân dân, nhân dân là chủ thể duy nhất và tối cao của quyền lực nhà nước. Nhân dân thực hiện quyền chủ thể quyền lực của mình thông qua hai hình thức chủ yếu: dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện. Thông qua hai hình thức dân chủ, đại diện nhân dân thực hiện sự “uỷ quyền” cho các cơ quan nhà nước để thay mặt nhân dân thực thi quyền lực trong ba lĩnh vực quan trọng: lập pháp, hành pháp, tư pháp. Điều cần nhấn mạnh rằng, nhân dân không bao giờ giao toàn quyền cho các cơ quan nhà nước và càng không thể giao toàn bộ quyền lực của mình cho bất kỳ một cơ quan nhà nước nào. Mỗi cơ quan nhà nước với tư cách là một thiết chế quyền lực cơ bản từ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ đến cơ quan xét xử đều được nhân dân uỷ quyền ở một lĩnh vực quyền lực. Do vậy, không thể có một cơ quan nào độc quyền quyền lực. Phân tích các quy định của bốn bản Hiến pháp Việt Nam cho thấy, không khi nào và không ở đâu quy định rằng: Toàn bộ quyền lực nhà nước tập trung vào một cơ quan nào đó, ví như Quốc hội chẳng hạn: Hiến pháp năm 1992 xác định Quốc hội có 14 quyền hạn (Điều 84), Chủ tịch nước có 12 quyền hạn (Điều 103), Chính phủ có 11 quyền hạn (Điều 112)... Đành rằng, tính chất, phạm vi quyền hạn mà Hiến pháp quy định cho từng thiết chế quyền lực có khác nhau, nhưng cần thấy rằng, không thể có cơ quan nào là toàn quyền và mỗi cơ quan chỉ được nhân dân uỷ nhiệm cho một số quyền hạn phù hợp với tính chất và mức độ của từng lĩnh vực quyền lực nhà nước. Từ lý luận và thực tiễn pháp lý như vậy, cần có một quan niệm thực tế về vị trí, vai trò của Quốc hội, mà cốt lõi của nhận thức này phải là: không hề có một Quốc hội tập trung trong tay toàn bộ quyền lực nhà nước và không thể có được một Quốc hội toàn quyền. Nếu có một nguyên tắc tập quyền, thì quyền lực nhà nước chỉ có thể tập trung vào nhân dân mà thôi chứ không phải toàn bộ quyền lực nhà nước tập trung vào Quốc hội, như ai đó đã từng lầm tưởng. Như vậy, có thể thấy rằng: quyền lực nhà nước thống nhất, tuy tập trung vào nhân dân nhưng nhân dân không thể tự mình tổ chức thực thi quyền lực một cách trực tiếp, mà cơ bản phải thông qua một bộ máy nhà nước với một cơ chế phân công, phối hợp giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền xét xử. Về thực chất, do tính thống nhất của quyền lực, nên các cơ quan này nhận sự uỷ quyền từ nhân dân và phải chịu trách nhiệm trước nhân dân về việc thực hiện quyền được uỷ nhiệm. Điều này còn có nghĩa là Quốc hội dù là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, là cơ quan đại diện cao nhất vẫn là cơ quan nhận uỷ quyền từ nhân dân  không thể lại tiếp tục uỷ quyền tiếp cho các cơ quan nhà nước khác. Hơn nữa, Hiến pháp năm 1992 (Điều 83) và kể cả các Hiến pháp trước đó đều xác định Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất chứ không phải là cơ quan toàn quyền. Vì vậy, về nhận thức lý luận cũng như thực tiễn tổ chức và hoạt động của Quốc hội cần xuất phát từ vấn đề có tính mục tiêu là: xây dựng một Quốc hội thực quyền chứ không phải là một Quốc hội toàn quyền.

Lẽ dĩ nhiên tính “thực quyền” của Quốc hội đòi hỏi phải khắc phục mọi quan hệ hình thức không chỉ trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội mà còn ngay trong bản thân các quy định thẩm quyền, nội dung các quyền được giao cho Quốc hội và cơ chế bảo đảm việc thực hiện các quyền đó trong thực tiễn.

Xuất phát từ bản chất của Quốc hội với tính cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân nên trong cấu trúc bộ máy nhà nước, Quốc hội luôn được xác định là thiết chế quyền lực trung tâm. Do vậy, quyền lực của Quốc hội phải là quyền lực có tính chi phối đối với các lĩnh vực quyền lực nhà nước khác. Tức là xét trên phương diện thẩm quyền, Quốc hội cần nắm giữ những quyền hạn mà việc thực thi chúng có ý nghĩa quyết định đối với toàn bộ hoạt động nhà nước. Ở đây xin nêu một số nét khái quát:

2.1. Trước hết là quyền làm luật: Quốc hội là một cơ quan thực hiện quyền lập pháp. Do vậy, quyền làm luật là thẩm quyền cơ bản nhất của Quốc hội. Để thực hiện quyền này, bảo đảm vai trò quyết định của Quốc hội đối với toàn bộ hoạt động lập pháp, thông qua từng giai đoạn của quá trình làm luật cần xử lý các mối quan hệ:

a) Quan hệ với các chủ thể sáng kiến pháp luật theo luật định.

b) Quan hệ với cơ quan, tổ chức dự thảo luật.

c) Quan hệ với Uỷ ban thường vụ Quốc hội- cơ quan ban hành pháp lệnh.

Đối với mối quan hệ thứ nhất: Quốc hội phải là cơ quan có quyền chấp thuận hoặc bác bỏ các sáng kiến pháp luật. Ở đây cần xem xét lại thực tiễn thông qua các kế hoạch làm luật hàng năm. Việc xây dựng kế hoạch làm luật chỉ được tiến hành sau khi Quốc hội chấp thuận sáng kiến pháp luật mà các chủ thể đưa ra. Điều này có ý nghĩa, các chủ thể có quyền nêu sáng kiến pháp luật theo quy định của Hiến pháp, phải trình bày trước Quốc hội sáng kiến của mình. Nếu Quốc hội chấp thuận, thì sáng kiến đó mới được đưa vào kế hoạch làm luật. Điều cốt lõi là thông qua sáng kiến pháp luật, chứ không phải là kế hoạch làm luật. Làm như vậy không chỉ bảo đảm quyền quyết định của Quốc hội đối với việc đề xuất sáng kiến pháp luật, mà còn loại bỏ ngay từ đầu các dự kiến chưa thật chín muồi đủ các căn cứ thuyết phục về tính cấp bách, tính khả thi của từng dự án luật.

Đối với mối quan hệ thứ hai: cần khẳng định, Quốc hội phải được quyền chủ trì mọi quá trình soạn thảo văn bản luật. Lâu nay, quyền soạn thảo văn bản của đa số dự luật đều thuộc về các cơ quan của Chính phủ. Vai trò của Quốc hội mới chỉ dừng lại ở việc thẩm định dự án thông qua các Uỷ ban tương ứng và thảo luận thông qua tại kỳ họp đối với các dự án đã được chuẩn bị. Do vậy, quyền làm luật của Quốc hội bị hạn chế trên thực tế và chỉ thực hiện ở những giai đoạn cuối, nên không ít dự luật không thật sự phản ánh ý chí của các đại biểu Quốc hội. Để khắc phục tình trạng này, Quốc hội cần thành lập các Ban soạn thảo, do các Uỷ ban của Quốc hội chủ trì với sự tham gia của đại diện các cơ quan của Chính phủ, các tổ chức hữu quan, các nhà khoa học, các chuyên gia pháp luật để trực tiếp tiến hành các hoạt động nghiên cứu, xây dựng dự thảo luật. Làm như vậy vừa tránh được tính cục bộ, bản vị của các bộ, các ngành, tổ chức mà lợi ích của họ gắn liền với các quy định của pháp luật, vừa bảo đảm quyền làm luật trực tiếp của bản thân Quốc hội, vai trò của các đại biểu Quốc hội trong suốt quá trình làm luật.

Về mối quan hệ thứ ba, cần làm sáng tỏ bản chất và giá trị pháp lý của các pháp lệnh do Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua. Trong điều kiện hiện nay, việc UBTVQH thông qua các pháp lệnh có thể là cần thiết và hợp lý. Tuy nhiên, về lý luận xuất hiện một mâu thuẫn trong thẩm quyền là, nếu quan niệm pháp lệnh là một văn bản pháp luật có giá trị điều chỉnh như một đạo luật, thì sẽ làm phương hại đến quyền làm luật của Quốc hội. Bởi lẽ, chỉ có Quốc hội mới có quyền lập pháp. UBTVQH là một cơ quan của Quốc hội, về nguyên tắc không thể là một cơ quan có quyền lập pháp một cách độc lập. Giải pháp cho tình huống này có thể là cần xem pháp lệnh do UBTVQH ban hành là các giải pháp tình thế trong điều kiện Quốc hội không hoạt động thường xuyên. Mọi pháp lệnh do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thông qua phải được đệ trình Quốc hội tại kỳ họp gần nhất, để các đại biểu Quốc hội thảo luận, cho ý kiến và quyết định bằng một nghị quyết. Nếu Quốc hội chấp thuận nội dung pháp lệnh, thậm chí sửa chữa, bổ sung, pháp lệnh ấy sẽ trở thành đạo luật. Còn ngược lại, nếu Quốc hội không chấp thuận, pháp lệnh mặc nhiên mất hiệu lực thi hành.

2.2. Quyền quyết định các vấn đề quan trọng: Trong đó cần chú trọng đến quyền quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách nhà nước, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước... Vấn đề ngân sách nhà nước luôn có ý nghĩa quyết định đối với toàn bộ hoạt động nhà nước. Do vậy, quyền quyết định ngân sách nhà nước cần phải khẳng định thuộc về Quốc hội và chỉ thuộc về Quốc hội mà thôi. Thẩm quyền quyết định ngân sách nhà nước cần được cụ thể hoá trong đạo luật về Quốc hội và tiếp tục khẳng định trong luật về ngân sách nhà nước. Trong lĩnh vực này, Quốc hội cần được tự mình xác định nhu cầu tài chính và tự quyết định tài chính cho tổ chức và hoạt động của mình mà không lệ thuộc vào quy định và sự cấp phát ngân sách từ phía Chính phủ. Mặt khác, cần phải có cơ chế thích hợp để bảo đảm quyền quyết định ngân sách nhà nước trong thẩm quyền của Quốc hội có được một ý nghĩa thực tế. Tức là hành vi phê chuẩn dự toán ngân sách hay không phê chuẩn dự toán ngân sách do Chính phủ đệ trình, phải có ý nghĩa quyết định đối với toàn bộ hoạt động tài chính công trong năm tài chính. Và các nguồn chi ngân sách chỉ có thể được khởi động khi dự toán ngân sách được phê chuẩn. Để bảo đảm việc phê chuẩn dự toán ngân sách có ý nghĩa thực quyền, cần nâng cao khả năng kiểm soát tài chính của các cơ quan thuộc Quốc hội, các đại biểu Quốc hội trong suốt quá trình xây dựng dự toán ngân sách. Có như vậy mới khắc phục tình trạng “tiền trảm, hậu tấu” của Chính phủ trước Quốc hội trong các quan hệ tài chính và ngân sách.

2.3. Quyền kiểm soát của Quốc hội đối với các quan hệ quyền lực và việc thực hiện quyền lực nhà nước trên thực tế: Cần phải nhấn mạnh rằng, Quốc hội trong quan hệ phân công quyền lực là cơ quan thực hiện quyền lập pháp, nhưng về vị trí lại là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân. Do vậy, Quốc hội có quyền kiểm soát toàn bộ quá trình thực thi quyền lực nhà nước, kể cả quyền hành pháp và quyền xét xử.

Lâu nay, sự kiểm soát của Quốc hội đối với các quá trình thực hiện quyền lực nhà nước mới được quy định có tính khái quát thông qua các hoạt động kiểm tra, giám sát hoạt động của Chính phủ, của các cơ quan toà án, viện kiểm sát. Hình thức chủ yếu để thực hiện quyền này cũng chỉ mới dừng lại ở việc nghe, thảo luận và thông qua báo cáo công tác của Chính phủ, của Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong các kỳ họp của Quốc hội và ở việc chất vấn các thành viên của Chính phủ hay Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Những hình thức kiểm tra, giám sát này cũng có nhiều ý nghĩa tích cực đối với sự kiểm soát quyền lực nhà nước, nhưng cũng chưa thực sự bảo đảm tính thực quyền của Quốc hội trong hoạt động giám sát. Nên chăng, Quốc hội cần được trao quyền hạn rộng rãi hơn trong lĩnh vực này. Theo đó, cần khôi phục lại chế độ Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với hoạt động của Chính phủ hoặc tín nhiệm đối với hoạt động của thành viên Chính phủ trong những trường hợp cần thiết như đã từng được quy định trong bản Hiến pháp đầu tiên của nước ta- Hiến pháp năm 1946.

Để nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội trong bối cảnh đất nước và quốc tế ngày nay, không chỉ cần một quy định cụ thể về vị trí, vai trò và thẩm quyền cụ thể của Quốc hội mà còn cần phải đổi mới cơ cấu tổ chức của Quốc hội. Một Quốc hội thực quyền và hiệu quả không chỉ lệ thuộc vào số lượng và tính chất các quyền được giao mà còn ở tổ chức thực hiện các quyền hạn và chức năng này như thế nào trên thực tế. Hiện nay, các chương trình nghiên cứu, xây dựng đề án cải cách bộ máy nhà nước đã và đang đề xuất nhiều giải pháp về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và từng thiết chế quyền lực nhà nước nói riêng. Trong quá trình tìm kiếm, đề xuất mô hình và giải pháp đổi mới, nên chăng tập trung sự chú ý vào các khía cạnh sau:

a. Do tính chất và tầm quan trọng trong hoạt động của một cơ quan quyền lực nhà nước trước các nhiệm vụ thẩm quyền phải giải quyết và các đòi hỏi của quá trình phát triển đất nước và hội nhập quốc tế, cần từng bước chuyển đổi từ một Quốc hội hoạt động không thường xuyên sang một Quốc hội hoạt động thường xuyên. Tính chất thường xuyên trong hoạt động của Quốc hội thật sự cần thiết đối với nhu cầu thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội trong bối cảnh các vấn đề chính trị, kinh tế, xã hội của sự phát triển đất nước ngày càng trở nên phong phú, phức tạp và biến đổi mau chóng. Do vậy, Quốc hội, các đại biểu Quốc hội cần phải có đầy đủ thời gian, vật chất cho việc nghiên cứu, xử lý các công việc gắn liền với tổ chức, hoạt động của Quốc hội và hoạt động đại biểu. Hơn nữa, sự hội nhập quốc tế và các vấn đề toàn cầu hoá cũng đòi hỏi Quốc hội phải thường xuyên phải xử lý hàng loạt vấn đề của đất nước trong quá trình hợp tác quốc tế cũng như các vấn đề hợp tác của Quốc hội với Nghị viện các nước và tổ chức quốc tế, vốn là các thiết chế quyền lực hoạt động thường xuyên.

b. Tính chất thường xuyên của Quốc hội, nếu được thực hiện tất yếu sẽ kéo theo nhu cầu phải cơ cấu lại quan hệ giữa Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và các Uỷ ban của Quốc hội. Bởi lẽ, một khi Quốc hội chuyển sang chế độ hoạt động thường xuyên, thì tính chất thường trực của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cần phải được nghiên cứu lại theo hướng giảm dần sự uỷ quyền của Quốc hội cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trong một số lĩnh vực hoạt động.

Điều quan trọng cần nhấn mạnh, tính chất thường xuyên của hoạt động Quốc hội gắn liền với vai trò, vị trí, tổ chức và hoạt động của các Uỷ ban của Quốc hội. Ngoài các kỳ họp thường kỳ và bất thường của Quốc hội, thì tính chất thường xuyên của hoạt động Quốc hội được xác định, bảo đảm bởi hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các Uỷ ban. Do vậy cần phải cơ cấu lại các Uỷ ban của Quốc hội theo hướng tăng số lượng các Uỷ ban và tăng thẩm quyền cho các Uỷ ban.

Các Uỷ ban của Quốc hội là những cơ quan đặc trách từng lĩnh vực hoạt động của Quốc hội và là các Uỷ ban hoạt động thường xuyên. Các thành viên Uỷ ban về nguyên tắc phải làm việc theo chế độ chuyên trách. Vì vậy, đã đến lúc cần xây dựng và áp dụng chế độ chuyên nghiệp đối với hoạt động đại biểu. Một khi đại biểu được bầu vào thành viên Uỷ ban, đại biểu ấy phải trở thành đại biểu chuyên nghiệp và không tham gia vào bất kỳ một vị trí “chức quyền” hay chức nghiệp nào trong các cơ quan, tổ chức nhà nước ở bất kỳ một ngành, một cấp nào. Điều này có nghĩa là, một khi được bầu vào thành viên của một Uỷ ban nào đó của Quốc hội, đại biểu phải rời bỏ mọi chức vụ và vị trí công tác đang nắm giữ để trở thành đại biểu chuyên trách. Điều chú ý ở đây là không phải tất cả các đại biểu Quốc hội đều là đại biểu chuyên trách, mà chỉ những đại biểu nào được bầu vào các cơ cấu tổ chức thường xuyên của Quốc hội mới cần thiết trở thành đại biểu chuyên trách.

Trong bối cảnh hiện nay ở nước ta, số lượng các Uỷ ban phải được tăng lên nhiều lần và tương ứng với số lượng các Uỷ ban ấy là số đại biểu chuyên trách phải gia tăng kể cả số lượng và chất lượng. Để bảo đảm tính chuyên trách của đại biểu Quốc hội là thành viên các Uỷ ban và nâng cao khả năng hoạt động trong lĩnh vực xây dựng dự án luật thẩm định các báo cáo của Chính phủ, toà án, viện kiểm sát và tính khách quan trong hoạt động kiểm tra, giám sát được thực hiện bởi các Uỷ ban, những đại biểu Quốc hội hiện đang nắm giữ các chức vụ trong bộ máy hành chính nhà nước, trong các cơ quan tư pháp không thể được bầu làm thành viên các Uỷ ban của Quốc hội.

Ngoài các Uỷ ban, Quốc hội cần thành lập các tiểu ban, các tổ công tác để giúp Quốc hội giải quyết các nhiệm vụ cụ thể nảy sinh trong hoạt động Quốc hội liên quan đến trách nhiệm, thẩm quyền của Quốc hội.

Năng lực, hiệu quả hoạt động của Quốc hội phụ thuộc không chỉ vào bản thân các cơ cấu tổ chức của Quốc hội, quyền hạn của Quốc hội theo luật định, mà còn phụ thuộc rất nhiều vào bộ máy giúp việc cho hoạt động của Quốc hội. Vì vậy, việc nghiên cứu, hình thành một hệ thống các tổ chức trợ giúp hoạt động của Quốc hội và cho các đại biểu Quốc hội là hết sức cần thiết. Các tổ chức nghiên cứu, thông tin, các tổ chức tư vấn cho các hoạt động lập pháp, hoạt động kiểm tra, giám sát cần được thành lập nhằm cung cấp các dịch vụ cho các Uỷ ban của Quốc hội và cho các đại biểu Quốc hội. Đối với các địa phương, cần thiết lập các văn phòng đại biểu Quốc hội, không chỉ với tư cách là tổ chức giúp việc cho đoàn đại biểu Quốc hội mà còn là nơi tiến hành các hoạt động đại biểu của các đại biểu không chuyên trách, là nơi tiếp xúc giữa đại biểu và các cử tri. Ngoài hệ thống các tổ chức trợ giúp các hoạt động Quốc hội, Quốc hội cần gia tăng sử dụng các đội ngũ chuyên gia, cố vấn trong các lĩnh vực nhằm huy động sức mạnh trí tuệ của xã hội trong các hoạt động của Quốc hội./.