Khi viết về Quốc hội, các bài viết thường quan tâm đề cập đến các vấn đề về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội, ít đề cập đến một vấn đề hết sức quan trọng, đó là tính đại diện nhân dân của Quốc hội.
Trong khi ấy, Điều 83 của Hiến pháp năm 1992, Điều 1 của Luật Tổ chức Quốc hội năm 1992 khi nói tới Quốc hội, vấn đề đầu tiên được khẳng định chính là: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân”. Không những thế, tất cả các bản Hiến pháp và các luật về tổ chức Quốc hội từ khi thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà (1945) đến nay, trực tiếp hoặc gián tiếp đều khẳng định tính đại diện nhân dân của Quốc hội, coi đây là nền tảng, là sợi chỉ đỏ xuyên suốt các quy định về tổ chức và hoạt động của Quốc hội nước ta.
Vậy, tính đại diện nhân dân của Quốc hội biểu hiện như thế nào? Cần làm gì để nâng cao tính đại diện nhân dân của Quốc hội? Đấy là những vấn đề mà bài viết này xin được sơ bộ đề cập đến.
1. Bản chất đại diện nhân dân của Quốc hội
Lý do tồn tại của Quốc hội chính là ở vấn đề: nhân dân cần tổ chức ra một cơ quan để thay mặt và thực thi quyền lực của nhân dân trong việc quản lý nhà nước, thành lập ra các cơ quan nhà nước khác, biến ý chí của nhân dân thành pháp luật để điều chỉnh mọi quan hệ xã hội vì lợi ích của nhân dân và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Đó là Quốc hội. Quyền lực của Quốc hội có nguồn gốc ở nhân dân, ở tính đại diện cho nhân dân, xa rời nhân dân trong tổ chức và hoạt động thì Quốc hội không còn là Quốc hội “của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân”, Quốc hội sẽ trở thành một tổ chức “dân chủ hình thức”, hành chính hoá và quan liêu hoá.
Như vậy, xét về bản chất, tính đại diện của Quốc hội chính là sự thể hiện nguyên tắc hiến định tại Điều 2 của Hiến pháp năm 1992: “Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân”, “tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức” dưới góc độ tổ chức và hoạt động của Quốc hội. Và, có thể khẳng định: tính đại diện nhân dân là tính chất cơ bản nhất, đặc trưng nhất, quan trọng nhất của Quốc hội nước ta.
2. Tính đại diện nhân dân của Quốc hội- những biểu hiện
Hiện nay đang tồn tại quan điểm cho rằng, tính đại diện nhân dân của Quốc hội thể hiện chính ở vấn đề đại biểu Quốc hội. Theo chúng tôi, quan điểm này là đúng nhưng chưa đủ. Xét trên quan điểm toàn diện, chúng tôi cho rằng, tính đại diện nhân dân của Quốc hội được thể hiện qua tất cả các khía cạnh, các mối liên hệ của Quốc hội, trong đó thể hiện tập trung nhất qua ba khía cạnh cơ bản là: đại biểu Quốc hội; chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội; hoạt động thực tiễn của Quốc hội.
2.1. Về khía cạnh đại biểu Quốc hội
Ngay từ những ngày đầu tiên của Quốc hội Việt Nam, Hồ Chủ tịch đã khẳng định: “các đại biểu trong Quốc hội này không phải đại diện cho một đảng phái nào mà là đại biểu cho toàn thể quốc dân Việt Nam. Đó là một sự đoàn kết tỏ ra rằng lực lượng của toàn dân Việt Nam đã kết lại thành một khối”[1]; “Quốc hội là tiêu biểu ý chí thống nhất của dân tộc ta, một ý chí sắt đá không gì lay chuyển nổi”[2]. Quan điểm này mang tính nguyên tắc, là sợi chỉ đỏ xuyên suốt quá trình tổ chức và hoạt động của Quốc hội Việt Nam.
Như vậy, điểm xuất phát đầu tiên, tiêu chuẩn đầu tiên của người đại biểu Quốc hội Việt Nam là yếu tố đại diện cho ý chí thống nhất của dân tộc, vì đại nghĩa của dân tộc. Bên cạnh đó, yêu cầu đối với người đại biểu Quốc hội ngày càng cao hơn để đáp ứng đòi hỏi của nhân dân, để xứng đáng hơn với dân tộc mình, nhân dân mình. Với sự phát triển của khoa học và công nghệ, đại biểu Quốc hội cũng ngày càng phải nâng cao trí tuệ hơn để đại diện cho trí tuệ của nhân dân trong việc tham gia quản lý đất nước, quản lý xã hội. Năng lực là tiêu chuẩn quan trọng để cử tri lựa chọn người đại diện cho mình tham gia Quốc hội. Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội năm 1992 lần đầu tiên đã quy định rõ tiêu chuẩn về trình độ và năng lực của người đại biểu Quốc hội, đến Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội năm 1997 lại tiếp tục được ghi nhận và quy định cụ thể hơn cho thấy một xu thế là đại biểu Quốc hội phải ngày càng “vừa hồng vừa chuyên”.
2.2. Về khía cạnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của Quốc hội
Theo chúng tôi, tính đại diện nhân dân của Quốc hội Việt Nam là yếu tố tiên quyết quyết định chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội. Có nhiều học giả khi nghiên cứu và so sánh chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội Việt Nam với Quốc hội các nước dường như đã không quan tâm đến điều này nên đã đưa ra những quan điểm cho rằng, nên điều chỉnh lại chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội, không xác định Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và Quốc hội chỉ nên tập trung làm chức năng lập pháp như Quốc hội nhiều nước. Quan điểm này là không phù hợp, nếu so sánh sự khác biệt cơ bản về tính đại diện cho nhân dân một cách thực chất của Quốc hội nước ta với tính đại diện cho nhân dân một cách hình thức, mà thực chất là bị chi phối bởi các đảng phái chính trị, các tập đoàn tư bản và các thế lực chính trị khác ở các nước.
Xuất phát từ tính đại diện nhân dân mà Quốc hội được trao những chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn vô cùng quan trọng, đó là: quyền lập hiến và lập pháp, quyết định những chính sách cơ bản, thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nước (Điều 83 của Hiến pháp năm 1992).
Điều này phù hợp với nguyên lý: mọi quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân, nhân dân sử dụng quyền lực của mình thông qua cơ quan đại diện cho mình là Quốc hội; quyền lực của Quốc hội xuất phát từ nhân dân. Như vậy, tính đại diện cho nhân dân của Quốc hội là câu trả lời đúng đắn nhất cho câu hỏi: Tại sao Quốc hội Việt Nam lại là “cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” và có những chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn như hiện nay? Đồng thời, chỉ khi thực sự là “cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất”, thực sự nắm trong tay quyền lập hiến, lập pháp, quyền quyết định những vấn đề quan trọng nhất của đất nước và quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nước và của toàn xã hội thì Quốc hội mới thực sự đúng là “cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân”. Đây là hai mặt của một vấn đề.
Tính đại diện cho nhân dân của Quốc hội cũng thể hiện qua cách thức tổ chức bộ máy Quốc hội. Với quan niệm về sự thống nhất trong tính đại diện cho nhân dân, sự gắn kết giữa hoạt động đại diện tại Quốc hội với đời sống và sinh hoạt của nhân dân mà Quốc hội nước ta cho đến nay vẫn là Quốc hội tổ chức theo mô hình một viện, hoạt động không thường xuyên và đại biểu Quốc hội hầu hết là hoạt động không chuyên trách. Theo chúng tôi, với cách tổ chức và hoạt động như vậy, tổ chức và hoạt động của Quốc hội dường như được gắn kết, là một khâu trong sinh hoạt xã hội, không tách rời hay đứng bên trên sinh hoạt xã hội, đứng bên trên đời sống của nhân dân.
Ngoài ra, tính đại diện cho nhân dân cũng là yếu tố chi phối việc tổ chức và sự phân định thẩm quyền giữa các cơ quan của Quốc hội. Nếu Quốc hội là “cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân” thì “quyền lực nhà nước cao nhất” phải tập trung thống nhất về Quốc hội, hạn chế tối đa việc chia sẻ quyền lực cho các cơ quan của Quốc hội. Trong điều kiện Quốc hội chưa hoạt động thường xuyên như hiện nay, thì việc Quốc hội giao cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thực hiện một số quyền hạn của Quốc hội là cần thiết nhưng về lâu dài, theo chúng tôi là cần phải tập trung về Quốc hội. Định hướng phải hạn chế dần việc ban hành pháp lệnh giai đoạn hiện nay là một định hướng rất sáng suốt, thể hiện đúng nguyên lý về tính đại diện và nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa trong tổ chức Quốc hội của nhà nước ta.
2.3. Về khía cạnh hoạt động thực tiễn của Quốc hội
Xét đến cùng, bản chất đại diện nhân dân của Quốc hội phải thể hiện được trong hoạt động thực tiễn của Quốc hội. Chỉ thông qua hoạt động thực tiễn của Quốc hội, của đại biểu Quốc hội thì ý chí, nguyện vọng của nhân dân được gửi gắm qua những đại biểu Quốc hội mới có thể được thực hiện và trở thành hiện thực trong cuộc sống. Đồng thời, hiệu quả hoạt động thực tiễn của Quốc hội là thước đo, là sự kiểm nghiệm đúng đắn nhất cho quan điểm về tính đại diện cho nhân dân của Quốc hội.
Theo chúng tôi, có những tiêu chí sau để đánh giá sự thể hiện tính đại diện cho nhân dân trong hoạt động thực tiễn của Quốc hội, đó là: các đại biểu có thực sự gần gũi, lắng nghe ý kiến của nhân dân, thực sự quan tâm đến đời sống, tâm tư, nguyện vọng thực sự của nhân dân tại diễn đàn Quốc hội không? Quốc hội có thực sự đứng trên lợi ích, ý chí của nhân dân để quyết định những vấn đề trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội hay không? Và, trong mọi hoạt động của mình, Quốc hội, đại biểu Quốc hội có thực sự quan tâm tạo điều kiện cho nhân dân tham gia cũng như tạo điều kiện cho nhân dân giám sát hoạt động của mọi cơ quan nhà nước và của chính Quốc hội, đại biểu Quốc hội hay không?
Không chỉ “rất giỏi khi họ chọn người để giao cho một phần quyền lực của mình”[3] như Mông-tex-ki-ơ đã nói, nhân dân còn là người phán xử đúng nhất về hiệu quả hoạt động của những người mà họ đã bầu ra để đại diện cho mình. Chúng tôi cho rằng, trong mọi hoạt động của mình, Quốc hội cần quan tâm tạo điều kiện để nhân dân tham gia vào hoạt động của Quốc hội, giám sát được hoạt động của Quốc hội, của các cơ quan của Quốc hội và của mọi cơ quan, cá nhân nắm giữ công quyền khác. Việc chúng ta tổ chức truyền hình trực tiếp một số phiên họp của Quốc hội trong những năm gần đây là một bước tạo điều kiện để nhân dân giám sát được hoạt động của Quốc hội, của đại biểu Quốc hội; đồng thời cũng là hình thức để nhân dân tham gia cùng Quốc hội giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước khác, góp phần làm tăng thêm chất lượng, hiệu quả sinh hoạt của Quốc hội. Tuy nhiên, còn rất nhiều hình thức khác có hiệu quả hơn mà chúng ta cũng cần từng bước căn cứ vào điều kiện cụ thể mà thực hiện để đáp ứng yêu cầu của nhân dân.
3. Tăng cường tính đại diện nhân dân của Quốc hội
Để giữ vững và phát huy hơn nữa tính đại diện nhân dân của Quốc hội nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động thực tiễn của Quốc hội, đáp ứng yêu cầu ngày một cao hơn của công cuộc đổi mới đất nước dưới sự lãnh đạo của Đảng, chúng tôi xin kiến nghị một số vấn đề quan trọng sau:
Thứ nhất, cần đổi mới quan niệm về đại biểu Quốc hội và thành phần đại biểu Quốc hội.
Không nên quan niệm với việc “cơ cấu” một cách chi tiết, tỉ mỉ thành phần đại biểu thuộc mọi dân tộc, mọi địa bàn, mọi thành phần, lĩnh vực hoạt động trong xã hội là đã có một Quốc hội đại diện cho nhân dân cả nước. Càng không nên quan niệm rằng, cứ phải có một chị nông dân trong Quốc hội thì mới có người đại diện cho giai cấp nông dân cũng như không phải cứ có một nhà khoa học ngồi trong Quốc hội thì mới có tiếng nói của tầng lớp tri thức trong Quốc hội. “Đại diện” ở đây cần là đại diện cho cái “tâm”, cái “trí”, cái “dũng” hơn là đại diện bởi con người cụ thể. Một nhà khoa học có cái “tâm” vì người nông dân, có cái “trí” để hiểu cuộc sống của người nông dân, có cái “dũng” để mạnh dạn nói lên tiếng nói vì người nông dân tại diễn đàn Quốc hội tại sao không thể coi là người đại diện chân chính cho giai cấp nông dân? Và ngược lại? Theo chúng tôi, vấn đề xác định “cơ cấu” đại biểu Quốc hội cần tính thêm, không nên nặng về mặt cơ cấu hình thức như hiện nay.
Chúng ta cũng không nên quan niệm rằng, chỉ đại biểu Quốc hội hoạt động ở lĩnh vực nào thì mới là người “có kiến thức thực tế”, đại diện được cho những người hoạt động trong lĩnh vực đó. Tư duy và quan niệm như vậy vốn chỉ phù hợp trong giai đoạn trước cách mạng khoa học và công nghệ, trước bùng nổ thông tin. Tư duy và quan niệm này thực tế đã tạo dựng nên Quốc hội với đa phần là những đại biểu hoạt động bán chuyên trách với hầu hết các đại biểu hoạt động ở một lĩnh vực nào đó và được coi là những người duy nhất am hiểu thực tế về lĩnh vực họ đang làm. Tuy nhiên, cuộc cách mạng về công nghệ thông tin hiện nay cho phép một người chỉ ở thành phố cũng có thể nắm bắt được khá đầy đủ cuộc sống ở nông thôn, nếu như người đó thực sự quan tâm đến nông dân...
Ngoài ra, để bảo đảm tính đại diện cho nhân dân của đại biểu Quốc hội, cần giảm bớt đến mức tối đa số đại biểu là công chức trong các cơ quan quản lý nhà nước, các cơ quan toà án và kiểm sát; tạo điều kiện để cử tri có thể bầu những người thuộc mọi thành phần rộng rãi khác trong xã hội đại diện cho mình tham gia Quốc hội. Nếu thành phần đại biểu Quốc hội vẫn chủ yếu là công chức nhà nước thuộc các lĩnh vực hoạt động trên thì vô hình chung, thành phần đại biểu Quốc hội đã nghiêng về phía đại diện cho lĩnh vực công quyền, Quốc hội trở thành “cơ quan đại biểu cao nhất của các cơ quan nhà nước” chứ không còn là cơ quan “đại biểu cao nhất của nhân dân”. Chưa kể, đại biểu Quốc hội là công chức sẽ không ai muốn từ bỏ vị trí, công việc “ổn định” của mình trong cơ quan nhà nước để hoạt động chuyên trách theo nhiệm kỳ tại Quốc hội. Do vậy, họ phải tập trung thời gian và sức lực cho công việc mà họ đang đảm nhiệm, không thể dành nhiều thời gian và sức lực cho việc thực hiện nhiệm vụ “đại diện cho nhân dân” tại Quốc hội như nhân dân mong muốn.
Thứ hai, cần đổi mới tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội theo hướng để Quốc hội có thực quyền hơn và có đủ điều kiện làm tròn mọi nhiệm vụ được nhân dân giao cho.
Hiện nay, theo quy định có tính nguyên tắc của Hiến pháp và các đạo luật khác, Quốc hội có rất nhiều quyền hạn, thực sự là “cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất”. Tuy nhiên, để thực hiện những quy định có tính nguyên tắc này, pháp luật lại chưa có đủ các quy định cụ thể cần thiết cũng như chưa có đủ điều kiện vật chất cần thiết (như tổ chức bộ máy, nhân sự, phương tiện…) để Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội thực hiện. Chức năng giám sát, chức năng quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, nhất là đối với lĩnh vực quyết định về ngân sách, giám sát tối cao đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước… dường như vẫn là những bài toán chưa có lời giải đối với Quốc hội. Nói một cách hình ảnh, Quốc hội như người nông dân có trâu nhưng không có cày, chỉ đứng nhìn cánh đồng bát ngát chưa cày vỡ khi mùa gieo trồng đến mà lo lắng. Tuy nhiên, khác với người nông dân, Quốc hội có thể và nhất định sẽ phải trang bị “cái cày” cho mình, vấn đề là khi nào? Theo chúng tôi, việc Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành trung ương 7 (khoá VIII) đề ra nhiệm vụ nghiên cứu, sửa đổi những quy định có liên quan tới tổ chức bộ máy nhà nước trong Hiến pháp năm 1992 và trong các luật về tổ chức Nhà nước là một dịp để thể hiện quyền lực của Quốc hội cần nắm bắt.
Thứ ba, về mặt pháp luật và tổ chức thực hiện, cần có cơ chế tạo điều kiện để nhân dân và các tổ chức xã hội tham gia một cách rộng rãi, thực chất vào mọi hoạt động của Quốc hội.
Chỉ với việc Quốc hội cho phép truyền hình trực tiếp các buổi chất vấn tại phiên họp Quốc hội để nhân dân theo dõi đã góp phần tạo ra một sự gắn kết không nhỏ giữa Quốc hội và nhân dân, tạo ra sức mạnh cho người đại biểu Quốc hội mạnh dạn hơn trong việc chất vấn những người nắm giữ trọng trách trong bộ máy nhà nước. Điều này cũng buộc những người bị chất vấn phải nghiêm túc hơn, có trách nhiệm hơn đối với những vấn đề phải trả lời tại Quốc hội, đồng thời phải nâng cao trách nhiệm hơn trong công tác quản lý mà mình đảm nhiệm. Đây là một bài học thực tiễn về sự gắn kết giữa Quốc hội và nhân dân (mặc dù mới chỉ thông qua các phương tiện thông tin đại chúng, chưa phải là sự gắn kết trong hoạt động thực tiễn) đã có hiệu quả như thế nào đối với hoạt động của Quốc hội.
Nghiêm túc đánh giá lại thực tiễn hoạt động của Quốc hội thời gian qua cho thấy, nhân dân dường như có rất ít điều kiện tham gia và giám sát hoạt động của cơ quan do nhân dân bầu ra để đại diện cho mình cũng như chính Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội còn chưa mạnh dạn dựa vào dân, chưa phát huy được sức mạnh của nhân dân trong hoạt động của mình. Một trong những hoạt động bị đánh giá là hạn chế nhất của Quốc hội là hoạt động giám sát mà theo chúng tôi, nguyên nhân quan trọng nhất là chưa biết dựa vào “tai, mắt” của nhân dân, chưa biết huy động sức mạnh của nhân dân vào hoạt động đặc biệt khó khăn, phức tạp nhưng cực kỳ quan trọng này. Theo chúng tôi, trong hoạt động giám sát của Quốc hội cần phải thể hiện được nội dung có tính nguyên tắc về sự tham gia của nhân dân vào hoạt động giám sát của Quốc hội, cần xác định đây là một trong những yếu tố cơ bản quyết định hiệu quả công tác giám sát của Quốc hội./.