HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI
ĐỐI VỚI VĂN BẢN PHÁP LUẬT
PGS,TS. Bùi Xuân Đức
Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật
1. Hệ thống văn bản pháp luật thuộc quyền giám sát của Quốc hội
Ở Việt Nam, cũng như các nước khác, hệ thống pháp luật gồm nhiều loại văn bản. Chúng là một thể thống nhất thể hiện ở tính hợp hiến, hợp pháp, tính phù hợp về hình thức, về thứ bậc hiệu lực pháp lý của chúng. Văn bản pháp luật được phân ra văn bản quy phạm và không quy phạm, hoặc chia thành: văn bản quy phạm, văn bản chủ đạo và văn bản cá biệt.
Khi nói về quyền giám sát của Quốc hội đối với văn bản pháp luật có nhiều ý kiến khác nhau về đối tượng, phạm vi cũng như mức độ của quyền này. Có ý kiến dựa trên quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho rằng, Quốc hội chỉ giám sát văn bản quy phạm pháp luật và cũng chỉ giám sát việc ban hành. Ý kiến khác cho rằng, hiểu là Quốc hội giám sát cả khi ban hành lẫn khi đã đưa văn bản ra thi hành. Ý kiến thứ ba khẳng định: Quốc hội có quyền giám sát không chỉ đối với văn bản quy phạm mà đối với cả văn bản áp dụng pháp luật do những cơ quan, người có chức vụ nhất định ban hành. Chúng tôi cũng theo hướng ý kiến thứ ba này, vì chỉ có như vậy mới đúng với tinh thần và nội dung của quyền giám sát tối cao của Quốc hội. Trong lĩnh vực giám sát văn bản pháp luật, Quốc hội giám sát đối với toàn bộ văn bản pháp luật nói chung (tất nhiên là có sự phân công và uỷ quyền theo từng cấp độ văn bản).
2. Yêu cầu và nội dung giám sát văn bản pháp luật
2.1. Giám sát tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất (thứ bậc) của văn bản pháp luật
Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống văn bản pháp luật thể hiện theo các nguyên tắc sau:
- Hiến pháp là luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất;
- Văn bản pháp luật được ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, đúng thứ bậc hiệu lực pháp lý trong hệ thống pháp luật;
- Văn bản pháp luật do các cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành phải phù hợp với văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên.
Những vi phạm khá phổ biến về mặt này của hệ thống văn bản pháp luật thể hiện trên các mặt sau:
- Không hợp hiến, hợp pháp: văn bản ban hành sai nội dung, thẩm quyền;
- Không bảo đảm tính thứ bậc: văn bản cấp dưới lấn át văn bản cấp trên, văn bản hướng dẫn lấn át văn bản chính;
- Sai về hình thức văn bản: đáng lẽ ban hành bằng nghị định (hoặc pháp lệnh) lại ban hành bằng chỉ thị; quyết định của các cấp chính quyền địa phương thường bị thay bằng công văn, thông báo.
2.2. Giám sát những sơ hở, thiếu sót của văn bản pháp luật trong quá trình áp dụng
Văn bản pháp luật được ban hành phải bảo đảm tính toàn diện, nếu không sẽ "vênh” đối với các văn bản khác. Chẳng hạn, để hạn chế tắc nghẽn giao thông và tai nạn, Chính phủ có chủ trương tạm dừng đăng ký xe gắn máy ở hai thành phố Hà Nội và Hồ Chí Minh. Tuy nhiên, việc ban hành một quyết định như vậy cần xử lý trong mối tương quan với các biện pháp đồng bộ khác như tăng cường phương tiện giao thông công cộng, xử phạt nghiêm minh đối với các vi phạm..., nếu không thì nhiều người vẫn phải đi lại bằng xe gắn máy và phải tranh thủ để có xe, từ đó sẽ phát sinh nhiều tiêu cực (như các cơ sở kinh doanh xe máy sẽ nhân cơ hội để tăng giá hoặc người ta đem xe đăng ký nơi khác rồi đưa về thành phố để sử dụng...).
Văn bản pháp luật phải hết sức tránh các sơ hở, lỗ hổng mà người ta có thể lợi dụng. Chẳng hạn như việc lợi dụng sơ hở trong hoàn thuế giá trị gia tăng (thuế VAT) để hoàn thuế khống. Hay là Luật thuế thu nhập cá nhân ở Việt Nam, nói theo lời một chuyên gia Nhật Bản thuộc tổ chức JICA[1] là "đã khơi mào cho hành vi trốn thuế và thực tế chỉ đánh vào những người không thể trốn thuế”[2]. Ở các nước, người ta còn nói đến việc giám sát nguy cơ phát sinh tội phạm của văn bản[3].
2.3. Ngoài ra, hoạt động giám sát của Quốc hội còn phải hướng tới việc xem xét tính tuân thủ Hiến pháp và pháp luật (khi ra quyết định áp dụng pháp luật), tính hiệu quả của các văn bản (để khẳng định chất lượng), tính phù hợp của các pháp lệnh, nghị định độc lập (để nâng lên thành luật)...
Trong những năm qua, bên cạnh việc khẩn trương xây dựng những văn bản pháp luật mới đáp ứng kịp thời quá trình chuyển đổi đời sống kinh tế, xã hội, hội nhập và hợp tác quốc tế, khu vực, công tác kiểm tra, giám sát, hệ thống hoá, rà soát văn bản pháp luật được tiến hành sâu rộng và liên tục. Hoạt động của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội trong việc đình chỉ, bãi bỏ văn bản pháp luật sai trái tuy còn ít nhưng cũng đã có. Riêng trong hệ thống hành pháp, theo Báo cáo của Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ) về tình hình thực hiện cải cách hành chính theo nghị quyết của Quốc hội tại cuộc họp báo của Văn phòng Chính phủ ngày 2/11/2000 thì đến thời điểm đó đã phát hiện trong 7000 văn bản pháp luật của Chính phủ và các bộ có 2000 văn bản cần huỷ bỏ, trên 1000 văn bản cần bổ sung, sửa đổi; trong số 54.000 văn bản của chính quyền địa phương cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có 10.000 văn bản cần huỷ bỏ và khoảng 1.300 văn bản cần bổ sung, sửa đổi[4]. Từ thực tế trên, yêu cầu về bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính hệ thống, chặt chẽ của hệ thống văn bản pháp luật là rất cấp bách.
3. Những vấn đề đang đặt ra và phương hướng hoàn thiện
Theo nhận xét chung, có thể khẳng định hoạt động giám sát của Quốc hội đối với văn bản pháp luật còn rất hạn chế. Số liệu thực tiễn cũng chỉ rõ: các văn bản mà Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội phát hiện sai trái và bãi bỏ không nhiều. Có lẽ lâu lắm chỉ có một ví dụ điển hình về vấn đề này là tại kỳ họp thứ 10, Quốc hội khoá VIII (tháng 12/1991) đã ra nghị quyết đình chỉ hiệu lực của Pháp lệnh Thuế nhà đất do Hội đồng Nhà nước ban hành và giao cho cơ quan này tiếp tục xem xét điều chỉnh những điều chưa hợp lý trong Pháp lệnh. Tuy nhiên, nếu xét toàn cục thì đây là vấn đề lớn. Tình trạng các văn bản do Quốc hội, UBTVQH ban hành chất lượng còn chưa cao phải liên tục chỉnh sửa, bổ sung; các văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các cơ quan mà Quốc hội và các cơ cấu của Quốc hội có trách nhiệm giám sát trực tiếp như Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có nhiều sai sót như: nội dung quy định vượt thẩm quyền, sai về hình thức văn bản... mà chưa được phát hiện và xử lý kịp thời còn nhiều. Tình hình đó đòi hỏi phải xây dựng và kiện toàn cơ chế thực hiện quyền giám sát nói chung và giám sát đối với lĩnh vực này của Quốc hội. Đứng trên quan điểm tổng thể, cần tập trung vào các khâu sau:
3.1. Hoàn thiện cơ chế thẩm định và thẩm tra dự án, dự thảo văn bản pháp luật
Thẩm định và thẩm tra dự án, dự thảo văn bản pháp luật là một khâu quan trọng trong quá trình giám sát việc ban hành văn bản pháp luật, đặc biệt là văn bản quy phạm pháp luật. Pháp luật nước ta đã quy định các quy trình thẩm định và thẩm tra cụ thể đối với các loại văn bản pháp luật khác nhau tuỳ thuộc vào vị trí, tính chất của từng văn bản. Đối với các văn bản do Quốc hội và UBTVQH trực tiếp ban hành thì cơ quan thẩm định là Bộ Tư pháp (văn bản do Chính phủ trình) và cơ quan thẩm tra do Quốc hội, UBTVQH quyết định thường là Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội.
Vấn đề đang đặt ra hiện nay là tính pháp lý của các ý kiến thẩm định hoặc thẩm tra chưa được quy định rõ, đôi khi chỉ mang tính hình thức và cơ quan chủ trì soạn thảo có toàn quyền tiếp thu hay không tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định, thành ra tác dụng (ảnh hưởng) của các ý kiến thẩm định, thẩm tra đối với cơ quan chủ trì soạn thảo là không nhiều. Thực tế này chứng tỏ chúng ta đang lãng phí một kênh giám sát trước đối với văn bản rất có ưu thế. Mặt khác, cũng phải thấy rằng, chất lượng thẩm định, thẩm tra không phải lúc nào cũng đáp ứng yêu cầu, nhiều khía cạnh của vấn đề chưa được tính đến (ví dụ như các "lỗ hổng”, sơ hở trong Luật thuế giá trị gia tăng...) dẫn đến có khá nhiều văn bản ở cấp độ cao như luật, pháp lệnh vừa mới ban hành đã phải đặt vấn đề sửa đổi. Khắc phục tình trạng này, nên chăng phải xoá bỏ tình trạng manh mún các cơ quan thẩm định trong Bộ Tư pháp (các vụ, hội đồng thẩm định) bằng việc thành lập Hội đồng quốc gia về thẩm định dự án dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, tăng cường các cơ quan thẩm tra của Quốc hội, có cơ chế thu hút sự tham gia của các tổ chức xã hội, các công ty luật và các nhà chuyên môn vào công tác này.
3.2. Cải tiến thủ tục xem xét bãi bỏ văn bản pháp luật trái Hiến pháp và pháp luật
Theo quy định về trình tự xem xét, quyết định bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản pháp luật trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH thì có thể thấy thủ tục này quá rườm rà[5]. Nên chăng, chỉ tập trung vào một vài đầu mối (chẳng hạn Chủ tịch nước, UBTVQH) thực hiện việc đề nghị Quốc hội, UBTVQH bãi bỏ văn bản.
Theo quy định của Hiến pháp, Chủ tịch nước có quyền yêu cầu UBTVQH xem xét lại pháp lệnh do UBTVQH thông qua mà trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. Tuy nhiên, vấn đề này có vẻ như không cần thiết vì Chủ tịch nước (hoặc Phó Chủ tịch nước thay mặt) thường xuyên tham dự các phiên họp của UBTVQH, nên nếu có ý kiến gì khác thì Chủ tịch nước đã nêu tại phiên họp.
Đề cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và công dân trong việc giám sát văn bản pháp luật được ban hành ở các cấp độ khác nhau. Các cơ quan nhà nước trong phạm vi, nhiệm vụ, quyền hạn của mình thường xuyên rà soát, định kỳ hệ thống hoá các văn bản pháp luật; nếu phát hiện có quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước, thì tự mình hoặc kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành. Cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và công dân có quyền đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét việc sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản pháp luật.
Cũng có thể đã đến lúc cần xem xét một cách thực sự vấn đề thành lập một cơ cấu thuộc Quốc hội để xem xét (giám sát) có tính chuyên sâu các văn bản pháp luật để tự mình hoặc đề nghị Quốc hội, UBTVQH bãi bỏ văn bản sai trái, nếu để cho nhiều cơ quan có thẩm quyền đề nghị như hiện nay thì rất ít hiệu quả.
3.3. Tăng cường vai trò của Toà án nhân dân và Hội đồng nhân dân
Theo tinh thần của quy định tại Điều 83, Hiến pháp năm 1992 "Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước”, phải hiểu rằng Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao không chỉ đối với văn bản của các cơ quan nhà nước cấp cao đã được phân tích trên đây (như của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao) mà còn đối với văn bản của các cơ quan nhà nước khác như các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân. Trước đây, việc giám sát đối với các cơ quan này cơ bản được giao cho Viện kiểm sát nhân dân thực hiện như là một hình thức thực hiện quyền giám sát của Quốc hội. Nay hoạt động này của Viện kiểm sát đã bãi bỏ thì cần thiết phải xem xét đẩy mạnh và tăng cường vai trò của những hình thức thích hợp khác mà trước đây chưa được quan tâm đầy đủ là Toà án nhân dân và Hội đồng nhân dân các cấp.
- Đối với Toà án nhân dân: cần bổ sung vai trò của toà án nhân dân trong việc giám sát, xử lý văn bản pháp luật sai trái.
Ở nước ta, cơ chế giám sát văn bản pháp luật, nhất là văn bản quy phạm bằng toà án nhân dân còn rất hạn chế. Hiện tại chỉ có một số hoạt động như: khi xét xử các vụ án hình sự, dân sự, kinh tế, hành chính mà phát hiện các văn bản quy phạm pháp luật sai trái, là nguyên nhân gây ra vi phạm pháp luật thì Toà án nhân dân có quyền đề nghị cơ quan có thẩm quyền sửa chữa, bãi bỏ. Riêng đối với quyết định hành chính bị kiện ra Toà án thì Toà án cũng chỉ có quyền tuyên bố là trái hoặc không trái pháp luật chứ không có quyền sửa chữa hoặc huỷ bỏ. Thiết nghĩ, đã đến lúc cần tăng cường vai trò của Toà án trong việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản pháp luật. Về mặt tổ chức Nhà nước thì điều này cũng hoàn toàn phù hợp vì Toà án (mà trước hết là Toà án nhân dân tối cao) do Quốc hội thành lập, chịu trách nhiệm trước Quốc hội có thể và có khả năng thực hiện quyền giám sát việc ban hành văn bản mà vốn trước đây được giao một phần cho Viện kiểm sát (hoạt động kiểm sát chung). Hiện tại, để thay thế cho hoạt động kiểm sát chung của Viện kiểm sát, chúng ta cần đẩy mạnh và tăng cường vai trò của Chính phủ, Hội đồng nhân dân các cấp trong công tác này. Tuy nhiên, các cơ cấu này thiếu tính chuyên nghiệp để làm việc đó nên kết quả từ trước đến nay vẫn rất hạn chế. Có lẽ phải nghĩ đến một cơ chế chuyên nghiệp mới thay thế. Xét trên tất cả các mặt, Toà án nhân dân có thể và cần phải đóng vai trò chủ yếu trong việc thực hiện quyền này. Điều này cũng phù hợp chung với xu thế tăng cường vai trò của Toà án trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Nhân đây, cũng xin nêu ý kiến rằng, khi Viện kiểm sát nhân dân không còn thực hiện chức năng kiểm sát chung thì việc đặt chúng trực thuộc Quốc hội sẽ không còn ý nghĩa nữa. Có lẽ, nên quay trở lại thời những năm năm mươi: đổi thành Viện Công tố và đặt trực thuộc Chính phủ.
- Đối với Hội đồng nhân dân các cấp: cần nâng cao hơn nữa vai trò của Hội đồng nhân dân trong hoạt động giám sát văn bản pháp luật ở địa phương.
Hội đồng nhân dân từ trước đến nay vẫn được quyền giám sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội ở địa phương (Điều 11 và 43 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1994). Hiện nay, khi không còn hoạt động kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân dân thì việc giám sát này càng trở nên trực tiếp hơn. Vậy, cần phải đẩy mạnh và tăng cường hơn nữa vai trò giám sát văn bản của Hội đồng nhân dân. Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang ở địa phương, song trước hết và chủ yếu là giám sát văn bản pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành.
Hội đồng nhân dân bãi bỏ những quyết định sai trái của Uỷ ban nhân dân cùng cấp, những nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp. Việc giúp Hội đồng nhân dân kịp thời và chủ động bãi bỏ những văn bản trái pháp luật hoặc không còn phù hợp thuộc trách nhiệm của Uỷ ban nhân dân và các cơ quan chuyên môn, trong đó chủ yếu là các cơ quan tư pháp. Để bảo đảm hiệu quả và hiệu lực của sự giám sát của Hội đồng nhân dân, cần quy định rõ hơn trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc thẩm định và thẩm tra văn bản pháp luật. Cũng cần đổi mới cơ chế xem xét và đề nghị Hội đồng nhân dân bãi bỏ văn bản sai trái./.