VỀ GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI
TS. Nguyễn Thái Phúc**
Nguyên thành viên Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội
Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động nhà nước (Điều 83 của Hiến pháp 1992).
Xung quanh quy định này của Hiến pháp có rất nhiều vấn đề lý luận cần được làm rõ khi xác định Quốc hội thực hiện quyền giám sát của mình như thế nào. Có thể nêu ra một số vấn đề sau đây:
1. Bản chất quyền giám sát của Quốc hội
Có tác giả cho rằng quyền giám sát tối cao của Quốc hội về việc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật là một bộ phận không thể tách rời quyền lực nhà nước; Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nên Quốc hội nắm quyền giám sát tối cao. Cách giải thích này mới chỉ đề cập đến một mặt của vấn đề.
Chúng tôi cho rằng: Quyền lực nhà nước của Quốc hội là quyền lực cao nhất. Chỉ Quốc hội mới có quyền lập hiến và lập pháp. Quốc hội lập hiến, lập pháp thể hiện ý chí nguyện vọng của nhân dân nhằm đạt được hiệu quả điều chỉnh những quan hệ xã hội nhất định. Đương nhiên Quốc hội không thể không quan tâm đến Hiến pháp, luật do mình làm ra được thực hiện như thế nào, nói một cách khác, lập hiến, lập pháp không phải là mục đích tự thân của Quốc hội. Với tư cách là người lập hiến, lập pháp, Quốc hội phải có quyền theo dõi, xem xét (giám sát) việc thực hiện chúng trong đời sống thực tiễn. Chính vì vậy, hoạt động lập hiến, lập pháp, và hoạt động giám sát của Quốc hội là hai hoạt động có nội dung độc lập với nhau. Quyền giám sát của Quốc hội là tối cao vì không thể có một cơ quan nào đứng trên Quốc hội trong việc xem xét thi hành Hiến pháp, luật - những văn bản mà chỉ có Quốc hội mới có quyền ban hành. Lập hiến, lập pháp và giám sát của Quốc hội là những hình thức thực hiện quyền lực nhà nước cao nhất. Bản chất của những hoạt động này là thực hiện quyền lực nhà nước.
Có thể rút ra kết luận quan trọng ở đây: Quyền giám sát việc thực hiện, tuân thủ Hiến pháp, luật là quyền thuộc về Quốc hội. Đó là quyền chủ thể của Quốc hội (quyền này chỉ thuộc về Quốc hội), quyền giám sát này là tối cao.
2. Đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội
Cụ thể là những quan điểm sau:
a. Quốc hội chỉ giám sát hoạt động của các cơ quan Nhà nước ở cấp trung ương (hoặc của các cơ quan Nhà nước do Quốc hội trực tiếp bầu ra).
b. Quốc hội giám sát hoạt động của tất cả các cơ quan Nhà nước, các tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và mọi công dân.
Sự khác nhau của hai quan điểm này thực ra chỉ là sự khác nhau ở cách tiếp cận vấn đề mà thôi. Quan điểm thứ hai tiếp cận vấn đề ở góc độ quyền giám sát tối cao là quyền chủ thể Quốc hội. Còn quan điểm thứ nhất tiếp cận vấn đề ở góc độ phương pháp, cách thực hiện quyền giám sát đó (khi Quốc hội trực tiếp thực hiện).
Chúng tôi cho rằng cần phân biệt hai vấn đề khác nhau:
- Chủ thể quyền giám sát tuân thủ Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.
- Chủ thể tham gia thực hiện quyền giám sát đó (cách thức, phương pháp thực hiện quyền).
- Quyền giám sát tối cao thuộc về Quốc hội. Đây là quyền chủ thể của Quốc hội (Quyền chủ thể của Quốc hội: khả năng mà Hiến pháp, luật thừa nhận cho Quốc hội duy nhất quyền giám sát việc tuân thủ Hiến pháp, luật, nghị quyết do mình ban hành). Do vậy, Quốc hội có quyền giám sát hoạt động của bất kỳ cơ quan nhà nước, tổ chức, công dân nào có liên quan đến thực thi Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.
Nhưng ở góc độ thực tiễn, Quốc hội không thể và không cần thiết tự mình trực tiếp thực hiện quyền đó. Vấn đề đặt ra là phương pháp thực hiện quyền chủ thể. Khi thực hiện quyền chủ thể của mình, Quốc hội có thể giao một phần quyền hạn của mình cho một số cơ quan, cá nhân hoạt động giám sát hoặc Quốc hội trực tiếp thực hiện hoạt động đó ở những lĩnh vực, những trường hợp thấy cần thiết. Ví dụ: Quốc hội giao cho các cơ quan của Quốc hội như Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Hội đồng dân tộc (HĐDT), các Uỷ ban, Đoàn đại biểu Quốc hội một số quyền hạn trong hoạt động giám sát. Hoặc viện kiểm sát cũng được Quốc hội giao cho quyền giám sát việc ban hành các văn bản pháp quy của các bộ, cơ quan ngang bộ sao cho các văn bản này phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội (Luật tổ chức Viện kiểm sát năm 1992). Ví dụ khác: Pháp luật quy định chỉ có bị can, bị cáo có quyền bào chữa. Đây là quyền chủ thể của bị can, bị cáo. Nhưng khi thực hiện quyền này, bị can, bị cáo có thể tự mình hoặc thông qua người bào chữa. Như vậy: chủ thể của quyền bào chữa chỉ có một (bị can hoặc bị cáo) nhưng chủ thể thực hiện quyền đó là hai: bị can (hoặc bị cáo) và người bào chữa.
Do vậy, nếu chúng ta đặt vấn đề về chủ thể quyền giám sát tối cao thì chỉ có Quốc hội (theo đúng nghĩa là phiên họp toàn thể đại biểu). Còn nếu chúng ta đặt vấn đề về chủ thể (tham gia) thực hiện quyền đó thì cần phải mở rộng hơn, gồm:
- Quốc hội;
- Các cơ quan, bộ phận cấu thành của Quốc hội như UBTVQH, HĐDT, Uỷ ban, Đoàn đại biểu Quốc hội;
- Một số cơ quan nhà nước khác được Quốc hội giao quyền hạn giám sát trong những phạm vi, với những đối tượng được giới hạn rõ ràng.
Tóm lại, Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao bằng cách:
- Thành lập, giao chức năng giám sát và quyền hạn tương ứng cho một số cơ quan nhà nước trong những phạm vi, lĩnh vực nhất định. Chức năng giám sát của những cơ quan này có thể là chức năng chính (ví dụ như Viện kiểm sát nhân dân tối cao), có thể là một trong nhiều chức năng mà các cơ quan này phải đảm nhiệm (lúc này giám sát là chức năng phụ). Ví dụ, Chính phủ có chức năng điều hành, quản lý kinh tế nhà nước đồng thời Chính phủ có trách nhiệm “bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trong các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân...” (Điều 112, Hiến pháp của 1992). Phạm vi, thẩm quyền thực hiện chức năng của những cơ quan này là tính chất phái sinh của chúng: các chức năng giám sát này đều do Quốc hội giao cho, đều xuất phát từ chức năng giám sát tối cao của Quốc hội và đều nhằm mục đích thực hiện chức năng đó. Vì vậy, đến lượt mình, hoạt động của cơ quan này, trong đó có cả hoạt động chức năng giám sát, là đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội. Hoạt động giám sát cơ quan này không thể là tối cao trong sự so sánh với hoạt động giám sát của Quốc hội.
- Quốc hội trực tiếp thực hiện chức năng giám sát của mình. Đối tượng chịu sự giám sát, cách thức giám sát... do Quốc hội xác định. Các quyền hạn khi thực hiện giám sát trong trường hợp này là đặc thù của Quốc hội, không thể một cơ quan nhà nước nào có được.
Ta có thể thấy sự liên hệ giữa hai hình thức thực hiện quyền giám sát của Quốc hội: Gián tiếp (thông qua hoạt động của một số cơ quan nhà nước) và trực tiếp (bằng hoạt động của chính Quốc hội) đều nhằm mục đích bảo đảm tuân thủ, chấp hành Hiến pháp, luật do Quốc hội ban hành. Nhưng đồng thời chúng có tính độc lập tương đối với nhau. Quốc hội khi đã giao chức năng giám sát có giới hạn xác định cơ quan nhà nước nào đó thì Quốc hội không thể can thiệp hoặc bao biện làm thay hoạt động giám sát của cơ quan đó được. Ví dụ: Quốc hội giao cho toà án tối cao và toà án cấp trên giám sát xét xử của toà án cấp dưới thì Quốc hội không thể tự mình ra kháng nghị hoặc ra nghị quyết hướng dẫn đường lối xét xử cho toà án được.
3. Quyền giám sát tối cao của Quốc hội
Tính từ "tối cao" ở đây đặt ra khi có nhu cầu so sánh. Điều này có nghĩa, ngoài Quốc hội, còn có những cơ quan, cá nhân nào đó thực hiện quyền giám sát, nhưng so với Quốc hội, những quyền này không thể là tối cao.
Như đã phân tích ở trên, Quốc hội có thể thực hiện quyền giám sát tối cao của mình bằng cách giao một phần quyền hạn giám sát của mình cho: a) Một số cơ quan nhà nước (Chính phủ, Viện kiểm sát nhân dân tối cao(VKSNDTC), Tòa án nhân dân tối cao(TANDTC)...); b) Một số bộ phận cấu thành thuộc hệ thống Quốc hội (như: UBTVQH, HĐDT, các Uỷ ban, Đại biểu Quốc hội...).
Quyền hạn giám sát của những chủ thể trên đều xuất phát từ quyền chủ thể duy nhất của Quốc hội, do Quốc hội giao. Nói cách khác, quyền hạn của những chủ thể này trong hoạt động giám sát có tính chất phái sinh từ quyền giám sát của Quốc hội. Chính vì vậy, quyền hạn giám sát của những cơ quan này không thể là tối cao.
Điều này cũng giống như khi chúng ta nói về Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất (trong sự so sánh với các cơ quan quyền lực nhà nước khác). Hoặc khi chúng ta nói: Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất, có nghĩa là ngoài Quốc hội ra còn có các cơ quan đại biểu khác nữa (nhưng không phải là cao nhất), ví dụ như Hội đồng nhân dân các cấp.
Tính tối cao của hoạt động giám sát của Quốc hội thể hiện ở một số dấu hiệu sau:
+ Hoạt động giám sát của Quốc hội bao trùm mọi lĩnh vực, mọi đối tượng có liên quan đến Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. Hoạt động giám sát của các cơ quan nhà nước, các bộ phận cấu thành của Quốc hội đều bị giới hạn trong những phạm vi xác định. Điều này cũng có nghĩa là có một số lĩnh vực, một số đối tượng chỉ chịu sự giám sát duy nhất của Quốc hội. Ví dụ: chỉ có Quốc hội mới có quyền xem xét, kết luận một đạo luật cụ thể nào đó có trái Hiến pháp hay không.
+ Bản thân hoạt động của một số cơ quan nhà nước, bộ phận cấu thành của Quốc hội được Quốc hội giao một số quyền giám sát, đến lượt mình, lại là đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội. Quốc hội trong hoạt động của mình không chịu sự giám sát của bất kỳ cơ quan, tổ chức cá nhân nào ngoài sự giám sát của nhân dân.
+ Quốc hội có quyền áp dụng những biện pháp chế tài cao nhất như: huỷ bỏ các văn bản của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng, VKSNDTC, TANDTC nếu trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.
Khi chúng ta nói: "Quốc hội trực tiếp thực hiện quyền giám sát" thì khái niệm Quốc hội ở đây có thể hiểu ở các góc độ:
- Quốc hội theo nghĩa của nó bao gồm tất cả các đại biểu (phiên họp toàn thể)
- Quốc hội theo nghĩa là các bộ phận cấu thành của Quốc hội, được Quốc hội giao một số quyền hạn giám sát
Nhưng khi nói đến hoạt động giám sát tối cao thì cần khẳng định: chỉ có Quốc hội, bao gồm các đại biểu mới có quyền, còn hoạt động giám sát của UBTVQH, HĐDT, các Uỷ ban... không thể là tối cao được.
4. Các giai đoạn của hoạt động giám sát tối cao
Hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội là một quá trình bao gồm các giai đoạn nối tiếp nhau sau đây:
Giai đoạn 1: Thu thập, tổng hợp, phân tích thông tin về hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát, về lĩnh vực giám sát.
Giai đoạn 2: Xem xét, đánh giá thông tin.
Giai đoạn 3: Kết luận về hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát, lĩnh vực giám sát hoặc áp dụng những chế tài nhất định (như sửa đổi, huỷ bỏ luật, văn bản của Chủ tịch nước, Chính phủ... hoặc ra nghị quyết có hiệu lực bắt buộc chấp hành đối với Chính phủ, VKSNDTC, TANDTC...).
Các giai đoạn này có nội dung độc lập với nhau nhưng không tách rời nhau, giai đoạn trước là tiền đề cho giai đoạn sau. Trong quá trình này, giai đoạn 3 (kết luận, áp dụng chế tài) là giai đoạn thể hiện đậm nét nhất quyền hạn của chủ thể hoạt động giám sát, là một trong những cơ sở đánh giá tính chất giám sát tối cao hay không tối cao.
Trên cơ sở này, chúng ta có thể phân biệt các tình huống sau:
- Tình huống 1: Quốc hội (bao gồm tất cả các đại biểu) thực hiện trực tiếp cả 3 giai đoạn giám sát. Thí dụ: Quốc hội nghe báo cáo của Chính phủ-----> thảo luận, chất vấn----->ra nghị quyết về hoạt động của Chính phủ. Toàn bộ hoạt động giám sát diễn ra chủ yếu ở phiên họp toàn thể.
- Tình huống 2: Các cơ quan cấu thành Quốc hội chỉ tham gia thực hiện giai đoạn 1. Ví dụ, các uỷ ban của Quốc hội thành lập đoàn giám sát đi xuống địa phương. Hoạt động của đoàn đại biểu diễn ra ngoài kỳ họp do một số đại biểu Quốc hội (thành viên uỷ ban) thực hiện, giới hạn trong phạm vi thu thập, tổng hợp thông tin giám sát, báo cáo trước Quốc hội. Còn việc xem xét, đánh giá, kết luận về những thông tin ấy, áp dụng chế tài giám sát (giai đoạn 2 và 3) do Quốc hội thực hiện tại phiên họp toàn thể. Hoạt động giám sát ở đây là tối cao do hạn chế của nó ở các góc độ sau:
+ Quyền hạn giám sát của đoàn chỉ là thu thập, tổng hợp thông tin (trong một số trường hợp đoàn giám sát có quyền nêu ý kiến chủ quan của mình). Kết luận cuối cùng vẫn là quyền của Quốc hội. Quốc hội có thể có những đánh giá khác với đoàn giám sát và có quyền chấp nhận hoặc không chấp nhận các đề nghị của đoàn giám sát.
+ Hoạt động giám sát của đoàn bị giới hạn bởi những lĩnh vực được xác định. Ngoài những lĩnh vực đó, đoàn không có thẩm quyền. Ví dụ: đoàn của UBPL được giao nhiệm vụ giám sát việc bảo đảm quyền công dân trong các nhà tạm giam thì khi đi giám sát, đoàn chỉ hoạt động trong phạm vi này mà thôi.
+ Tính đại diện không đầy đủ của đoàn vì thông thường đoàn giám sát không bao giờ gồm toàn thể các thành viên Uỷ ban. Mặc dù trên danh nghĩa, đoàn giám sát là đoàn của Uỷ ban, báo cáo của đoàn ra trước Quốc hội do Uỷ ban trình nhưng tính đại diện không đầy đủ của nó là không thể phủ nhận được.
Chính vì lẽ trên, về nguyên tắc, quyền hạn của đoàn giám sát chỉ nên thiết kế phù hợp với nhiệm vụ của đoàn là thu thập thông tin giám sát báo cáo cho Quốc hội, không nên giao cho đoàn quyền được đánh giá kết luận, áp dụng chế tài. Thực tiễn hoạt động giám sát vừa qua cho thấy, một số đoàn giám sát của các uỷ ban đi xuống địa phương, nghe địa phương báo cáo, cung cấp thông tin đã chiếm gần hết thời gian, việc kiểm tra xác minh những thông tin đó rất hạn chế, nhưng khi kết thúc đợt công tác, đoàn vẫn phải thông báo với địa phương các kết luận của mình. Thực tiễn này đặt ra những vấn đề đáng lưu ý sau:
+ Kết luận này có thể coi là đại diện cho uỷ ban hay không khi chưa được xem xét tại cuộc họp toàn thể uỷ ban? Ngay cả khi được toàn thể thành viên uỷ ban tán thành thì hiệu lực của những kết luận này với những địa phương như thế nào, có giá trị bắt buộc chấp hành hay chỉ là kiến nghị?
+ Nên chăng phải nhất quán nguyên tắc: các uỷ ban chỉ là cơ quan tham mưu, giúp việc cho Quốc hội trong từng lĩnh vực chuyên môn cụ thể. Các đoàn giám sát của uỷ ban chỉ giúp việc nắm, báo cáo thông tin giám sát, và ý kiến của uỷ ban cho Quốc hội. Còn, Quốc hội mới là người có ý kiến quyết định với địa phương, đơn vị giám sát.
Tương tự, đối với đại biểu Quốc hội cũng vậy. Đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn trong và ngoài kỳ họp. Mục đích chất vấn là thu thập, tổng hợp, kiểm tra, xác minh thông tin giám sát. Đại biểu Quốc hội có thể có ý kiến cá nhân về những thông tin đó. Kết luận cuối cùng vẫn thuộc quyền Quốc hội. Do vậy, luật cũng chỉ nên trao cho các đại biểu Quốc hội một số quyền cần thiết cho việc thu thập thông tin và quyền đưa ra vấn đề trước Quốc hội xem xét khi thấy cần thiết, không nên quy định cho đại biểu Quốc hội quyền áp dụng chế tài như một số người đề nghị.
- Tình huống 3: Các cơ quan cấu thành của Quốc hội thực hiện 3 giai đoạn giám sát. Hoạt động giám sát này không diễn ra tại phiên họp toàn thể Quốc hội, có phạm vi hạn chế (về đối tượng chịu sự giám sát và quyền áp dụng chế tài) nên không thể đặt ngang hàng với hoạt động giám sát tại kỳ họp của Quốc hội được.
5. Giám sát tính hợp hiến của luật
Hiện nay, trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 chỉ có những quy định bảo đảm tính hợp hiến của các dự thảo luật khi được xem xét thông qua. Nhưng khi luật đã được thông qua, có hiệu lực thi hành thì mới phát hiện những nội dung của luật trái với Hiến pháp. Lúc này giải quyết như thế nào? Ai là người đặt vấn đề này ra trước Quốc hội? Đây là vấn đề vẫn bỏ ngỏ, cần phải bổ sung[1]./.
[1] Luật sửa đổi bổ sung của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 vẫn chưa quy định về vấn đề này (BBT).