MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG, BẢO ĐẢM
QUYỀN QUYẾT ĐỊNH TÀI CHÍNH - NGÂN SÁCH CỦA QUỐC HỘI
PGS,TS. Đặng Văn Thanh
Phó Chủ nhiệm Uỷ ban Kinh tế và ngân sách của Quốc hội
Tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khoá XI (tháng 11 và 12 năm 2003), lần đầu tiên Quốc hội trực tiếp thảo luận và quyết định dự toán Ngân sách nhà nước, phân bổ Ngân sách trung ương cho các Bộ, ngành và quyết định mức bổ sung cho ngân sách các địa phương năm 2004. Đây là việc làm mới, đánh dấu sự đổi mới về chất trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội.
Những vấn đề tài chính, ngân sách được Quốc hội thảo luận công khai và quyết định sẽ góp phần nâng cao chất lượng, hiệu lực và hiệu quả hoạt động của Quốc hội; bảo đảm sự công bằng và minh bạch trong phân phối và sử dụng tiền của của dân, của nước; tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan Quốc hội với các cơ quan của Chính phủ, nhất là trong việc thảo luận, tìm biện pháp giải quyết các vấn đề bức xúc về tài chính, tiền tệ của đất nước. Tuy nhiên, cũng phải thấy rằng, việc thực hiện nhiệm vụ quyết định các vấn đề tài chính, ngân sách vẫn còn nhiều khó khăn. Chất lượng quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương và mức bổ sung cho ngân sách địa phương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước chưa thoả mãn và đáp ứng đòi hỏi ngày càng cao của nhân dân, của cử tri trong cả nước. Hoạt động giám sát của Quốc hội trong hoạt động tài chính cũng còn nhiều hạn chế, hiệu quả, hiệu lực chưa cao. Cần đổi mới, nâng cao cả về nhận thức, nội dung, cả về phương pháp và điều kiện để các quyết định của Quốc hội về ngân sách và chính sách tài khoá thực chất hơn, có hiệu lực hơn, góp phần nâng cao chất lượng hoạt động của Quốc hội, đáp ứng lòng mong mỏi của nhân dân cả nước, vì sự lành mạnh của nền tài chính quốc gia.
Thứ nhất, cần phải có nhận thức đầy đủ về tài chính - ngân sách, sức mạnh của một quốc gia và là công cụ quản lý, điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Trong cơ chế quản lý kinh tế mới, tài chính luôn luôn là tổng hòa các mối quan hệ kinh tế, là tổng thể các nội dung và giải pháp tài chính - tiền tệ. Tài chính không chỉ có nhiệm vụ nuôi dưỡng, phát triển, khai thác các nguồn lực, thúc đẩy, duy trì và tăng trưởng kinh tế, tăng thu nhập, mà còn phải quản lý, phân phối và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực, tiềm năng của đất nước. Với chức năng tập trung, phân phối, tổ chức luân chuyển vốn, nguồn vốn, giám đốc bằng đồng tiền, tài chính luôn gắn chặt trong mối quan hệ kinh tế phân phối tổng sản phẩm quốc dân và các nguồn lực của đất nước. Trong kinh tế thị trường, chức năng phân phối nguồn lực của tài chính ngày càng được coi trọng. Phân phối nguồn lực và thu nhập tài chính có chủ định, có căn cứ, phù hợp mục tiêu của chiến lược phát triển kinh tế-xã hội sẽ là yếu tố quyết định cho phát triển nhanh và bền vững của nền kinh tế. Thảo luận của Quốc hội ngoài nội dung phân phối và sử dụng ngân sách, cần dành nhiều thời gian và trí tuệ cho bàn thảo và tìm kiếm nguồn thu, tìm kiếm và sử dụng có hiệu quả các biện pháp khai thác nguồn lực cả trước mắt và lâu dài. Có nguồn lực dồi dào mới có điều kiện để tăng chi và chủ động trong phân bổ, sắp xếp các khoản chi. Quốc hội thảo luận và yêu cầu Chính phủ cần và có thể sử dụng các chính sách tài chính, chính sách ngân sách, chính sách tài khóa để điều tiết kinh tế vĩ mô; phát huy chức năng ổn định kinh tế của tài chính. Trong phạm vi và điều kiện ngân sách còn hạn hẹp, nhu cầu chi tiêu cho kinh tế-xã hội ngày càng lớn, việc thực hiện chính sách ngân sách thắt chặt hay nới lỏng đều đòi hỏi phải có sự cân nhắc và quyết định thông minh, tỉnh táo phù hợp từng giai đoạn phát triển kinh tế nhất định. Chính sách ngân sách thắt chặt đòi hỏi phải hạn chế chi tiêu, kiềm chế bội chi, tiến tới cân bằng ngân sách, nhưng sẽ vấp phải áp lực chi ngân sách quá lớn như hiện nay. Thực hiện chính sách tài chính nới lỏng cho phép thoả mãn nhu cầu chi tiêu bằng vay nợ (phát hành trái phiếu, công trái...) mà lãi suất tiền vay sẽ phải trả bằng chính tiền thu thuế, phí trong tương lai. Số có thể vay trong nền kinh tế cho chi tiêu của Nhà nước cũng có hạn. Quốc hội cần dành thời gian thảo luận kỹ và chi tiết, cân nhắc, đánh giá các phương án, lựa chọn và quyết định chính sách phù hợp cho từng niên độ ngân sách, cho kế hoạch ngân sách trung hạn. Trên cơ sở đó, Quốc hội thảo luận và quyết định về dự toán ngân sách, về từng loại thu, từng lĩnh vực chi và cơ cấu chi đầu tư phát triển, chi trả nợ, mức bội chi ngân sách nhà nước và các nguồn bù đắp bội chi. Hơn thế nữa, Quốc hội thảo luận và quyết định về phương án phân bổ ngân sách trung ương cho từng Bộ, ngành và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; quyết định danh mục các chương trình dự án Quốc gia, các công trình xây dựng cơ bản quan trọng đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước. Đó là những nhiệm vụ của Quốc hội vừa mang tính cụ thể, vừa thể hiện vai trò điều tiết vĩ mô nền kinh tế.
Thực hiện tốt nhiệm vụ quyết định về tài chính - ngân sách sẽ khẳng định vị thế và nâng cao trách nhiệm của Quốc hội trước nhân dân, củng cố lòng tin đối với dân về thực quyền của Quốc hội và góp phần lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia.
Hơn thế nữa, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất phải thực hiện quyền giám sát tối cao đối với mọi hoạt động của bộ máy nhà nước; trong đó có hoạt động tài chính và việc chấp hành ngân sách nhà nước. Thông qua hoạt động giám sát về tài chính-ngân sách để xem xét, đánh giá việc tuân thủ luật pháp tài chính, tính hiệu quả, tính thực tiễn của các chủ trương, giải pháp, các chính sách tài chính - tiền tệ trong đời sống kinh tế, xã hội; tình hình chấp hành ngân sách, chấp hành kỷ luật tài chính, kỷ luật ngân sách vì một nền tài chính quốc gia lành mạnh. Chỉ có trên cơ sở giám sát thường xuyên, liên tục, toàn diện thì Quốc hội mới có đủ căn cứ tin cậy để xem xét và phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước. Đây là việc khó, nhưng rất quan trọng của Quốc hội, những người thay mặt cử tri cả nước, chịu trách nhiệm trước cử tri cả nước trực tiếp xem xét, đánh giá và phê chuẩn những đồng tiền thu của dân, chi dùng cho dân, cho nước, không chỉ vì hôm nay, mà còn vì tương lai, vì sự phát triển lâu dài, bền vững, trường tồn của quốc gia, dân tộc. Đó cũng là sự tín nhiệm, tin cậy và uỷ thác của dân, của cử tri cho những đại biểu của họ ở cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước.
Thứ hai, phải thống nhất nhận thức về nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Việt Nam: đó là nhà nước của dân, do dân, vì dân, vì một mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Sự phân công về nhiệm vụ và quyền hạn giữa cơ quan hành pháp và lập pháp trong hoạt động tài chính cũng là nhằm mục đích nâng cao trách nhiệm, tính khách quan trước các quyết định. Tài liệu, số liệu của Chính phủ, của các cơ quan chức năng chuẩn bị và trình ra Quốc hội phải đầy đủ, có thuyết minh rõ ràng và có độ tin cậy cao. Cần có sự hợp tác thực sự, cởi mở giữa các cơ quan của Chính phủ với các cơ quan của Quốc hội. Đồng thời, phải bảo đảm tính độc lập, tính khách quan của từng cơ quan trong quá trình xây dựng, thảo luận, xem xét, thẩm tra báo cáo dự toán, quyết toán ngân sách nhà nước, phương án phân bổ ngân sách trung ương và quyết định các chính sách tài chính của đất nước, bảo đảm tính minh bạch, dân chủ về tài chính công, trong quản lý ngân sách.
Thứ ba, công khai hoá quy trình lập, thẩm tra và quyết định dự toán ngân sách nhà nước; quyết định phân bổ ngân sách trung ương cho các bộ, ngành và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách từng địa phương; xem xét, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước. Quy trình phải được xây dựng khoa học, tuân thủ quy định của pháp luật, phải rõ ràng, minh bạch, dễ hiểu và dễ thực hiện. Từng công việc, từng nội dung của quy trình và trách nhiệm của mỗi cơ quan, mỗi cá nhân trong quy trình phải rành mạch, cụ thể, hợp lý. Quy trình xem xét, thẩm tra và quyết định về tài chính, ngân sách phải được luật hóa và mang tính ràng buộc chặt chẽ. Trong quá trình thực hiện, nội dung và phương pháp thực hiện quy trình cần luôn được tiếp tục phát triển và hoàn thiện cho phù hợp với thực tế và có hiệu lực thực sự. Mọi cơ quan và cá nhân phải tôn trọng triệt để, tuân thủ nghiêm ngặt quy trình đã được thiết lập và công bố. Quốc hội thảo luận công khai và quyết định việc phân bổ ngân sách trung ương cả tổng số và mức chi cho từng lĩnh vực, dự toán chi của từng bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và cơ quan khác ở trung ương theo lĩnh vực. Quốc hội cũng thảo luận công khai và quyết định mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách từng địa phương, bao gồm bổ sung cân đối ngân sách và bổ sung có mục tiêu; quyết định các dự án, các công trình quan trọng quốc gia được đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước. Bằng quy trình xem xét, thẩm tra khoa học, với sự thảo luận, quyết định công khai, đầy tinh thần trách nhiệm của Quốc hội, ngân sách nhà nước sẽ được phân bổ hợp lý, đúng mục đích, bảo đảm công bằng, hiệu quả; khắc phục và hạn chế tình trạng xin cho, cửa quyền, sách nhiễu, quan liêu, tham nhũng, sử dụng lãng phí tiền của của dân, của nước. Thảo luận công khai và quyết định của Quốc hội về ngân sách sẽ góp phần quan trọng vào việc khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, ngẫu hứng, thiếu tôn trọng quy hoạch, tình trạng thất thoát, lãng phí, kém hiệu quả trong đầu tư xây dựng. Đây cũng là cơ hội, là điều kiện để nhân dân, để cử tri trong cả nước, các đoàn thể chính trị, xã hội, các cơ quan thông tin đại chúng giám sát.
Thứ tư, hệ thống hóa và cập nhật chính sách, chế độ mới, cũng như những thông tin cần thiết về kinh tế, tài chính, những định mức, tiêu chuẩn làm căn cứ cho việc thẩm tra và quyết định những vấn đề tài chính-tiền tệ, đặc biệt là ngân sách nhà nước. Tài chính - ngân sách luôn luôn là những vấn đề nhạy cảm, có phạm vi tác động rộng và chịu sự chi phối, có quan hệ chặt chẽ với nhiều chủ trương, chiến lược, chính sách, có quan hệ lợi ích với mọi chủ thể tham gia quyết định. Do đó, cần phải có sự cập nhật không chỉ về tình hình kinh tế, xã hội, thông tin về kinh tế tài chính, mà còn cần phải nắm bắt một cách có hệ thống các chính sách chế độ đã, đang và sẽ có hiệu lực phục vụ cho việc thẩm tra, đánh giá và quyết định các vấn đề tổng thể cũng như từng nội dung cụ thể về tài chính, ngân sách.
Không thể có ý kiến và quyết định đúng đắn các vấn đề tài chính - ngân sách nhà nước khi thiếu những thông tin tin cậy đã được lượng hóa. Những thông tin đó không thể đơn lẻ, không thể chỉ có hiện tại, chỉ có trong nước, mà đó phải là một hệ thống thông tin toàn diện, được tích luỹ, gồm cả thông tin quá khứ, hiện tại, thông tin dự báo, thông tin trong và ngoài nước. Cần phải tạo lập các ngân hàng dữ liệu, các kênh thông tin đa chiều, thoả mãn các căn cứ tối thiểu cho các nhận xét, đánh giá và quyết định.
Thứ năm, nâng cao năng lực và điều kiện cần thiết cho các cơ quan của Quốc hội, cho các đại biểu Quốc hội chuyên trách, trước hết là Uỷ ban kinh tế và ngân sách, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội. Quá trình làm việc trực tiếp và cho ý kiến thẩm tra đánh giá của Uỷ ban kinh tế và ngân sách và các cơ quan khác của Quốc hội về tài chính, ngân sách nhà nước sẽ vô cùng quan trọng và là căn cứ để Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến, để Quốc hội thảo luận và quyết định. Cần tăng cường cho các cơ quan của Quốc hội không chỉ phương tiện làm việc, điều kiện làm việc, nhân lực và hệ thống thông tin dữ liệu, mà quan trọng hơn là trí tuệ, là tri thức, là phương pháp, là sự phối hợp trong công việc, trong quy trình xem xét, thẩm tra. Cần đề cao trách nhiệm và bảo đảm quyền hạn của từng cơ quan, từng đại biểu Quốc hội trong việc thực hiện nhiệm vụ quan trọng này.
Thứ sáu, đề cao trách nhiệm và nâng cao năng lực của các đại biểu Quốc hội trong thảo luận và quyết định dự toán ngân sách nhà nước, quyết định phương án phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước. Đây là những vấn đề lớn của đất nước. Mỗi đại biểu Quốc hội, từ những cương vị và vị trí công tác khác nhau cần có quan điểm toàn cục, khách quan, thảo luận sâu, chi tiết và có quyết định chính xác vì lợi ích chung. Tuyệt đối tránh tư tưởng cục bộ, xem xét, nhìn nhận một cách đơn giản, chỉ thấy trước mắt, trực diện, không thấy lâu dài và ảnh hưởng qua lại của các vấn đề tài chính. Có kế hoạch trang bị kiến thức và cung cấp đầy đủ thông tin cần thiết cho các cơ quan của Quốc hội, cho đại biểu Quốc hội hoạt động, trước hết là cho các đại biểu Quốc hội chuyên trách là thành viên của Uỷ ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội.
Cuối cùng, vấn đề cực kỳ quan trọng là phải tăng cường và nâng cao hiệu quả giám sát của Quốc hội đối với hoạt động tài chính. Từ kết quả giám sát cần có sự đánh giá đầy đủ, chuẩn xác, tin cậy về tình hình tuân thủ luật pháp và tuân thủ các quyết định, các nghị quyết của Quốc hội. Và cũng từ giám sát, Quốc hội sẽ có căn cứ thực tế để thảo luận và quyết định cái đã qua, cái sẽ tới. Cần đổi mới hoạt động giám sát của Quốc hội, giám sát thường xuyên, liên tục, có chọn lọc, có chủ định. Tăng cường hiệu quả của giám sát và đề cao, chấp hành hậu quả pháp lý của giám sát. Báo cáo của Kiểm toán nhà nước về tài chính, ngân sách, kể cả kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hiệu quả là căn cứ quan trọng cho hoạt động giám sát của Quốc hội và thảo luận của Quốc hội. Cần sớm xác lập vị thế của Kiểm toán nhà nước[1], bảo đảm tính độc lập, khách quan của Kiểm toán nhà nước và khẳng định nhiệm vụ của Kiểm toán nhà nước trong việc phục vụ các quyết định của Quốc hội.
*
* *
Xem xét và quyết định các vấn đề tài chính, ngân sách của Quốc hội là thẩm quyền của Quốc hội, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Đây là công việc lớn, phức tạp nhưng có ý nghĩa quan trọng góp phần nâng cao chất lượng hoạt động tài chính, ngân sách, củng cố lòng tin của dân vào nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Nâng cao chất lượng, hiệu quả, hiệu lực, bảo đảm thực quyền của Quốc hội trong các quyết định cần được quan tâm, thực hiện từng bước bằng các giải pháp kiên quyết, triệt để và đồng bộ.
[1] Tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội khoá XI, theo quyết định của Quốc hội, Kiểm toán Nhà nước sẽ là cơ quan trực thuộc Quốc hội