Trao đổi về quy trình quyết định các vấn đề quan trọng
trong hoạt động của Quốc hội
ThS. Nguyễn Quốc Thắng
Phó Tổng biên tập Báo Người đại biểu nhân dân
Từ nhiều năm nay, chúng ta đã có những nghiên cứu hoàn thiện quy trình lập pháp nói chung. Tuy nhiên, việc hoàn thiện quy trình xem xét, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước trong hoạt động của Quốc hội chưa được nghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện. Có thể nói đây là vấn đề vẫn còn bỏ ngỏ.
Đề cập tới quy trình là đề cập tới trình tự, thủ tục, các bước phải tiến hành để đi tới quyết định cuối cùng, mà ở đây là việc Quốc hội quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước bằng nghị quyết. Vậy, quy trình này được quy định như thế nào? Và quá trình thực hiện các quy định đã bộc lộ những tồn tại gì?
Theo Điều 20, Khoản 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 thì vấn đề quan trọng của đất nước được Quốc hội quyết định bằng nghị quyết là: "kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, chính sách dân tộc, tôn giáo, đối ngoại, quốc phòng, an ninh, dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách nhà nước, phê chuẩn điều ước quốc tế, quyết định chế độ làm việc của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các uỷ ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội và các vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội".
Để thực hiện nhiệm vụ này, Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội và các cơ quan hữu quan phải tuân thủ các bước nhất định được quy định cụ thể trong các văn bản pháp luật, như: Luật tổ chức Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Quy chế hoạt động của đại biểu Quốc hội và các Quy chế hoạt động của các cơ quan của Quốc hội, Nội quy kỳ họp Quốc hội và một số nghị quyết, các quy định liên quan ở các đạo luật khác... Các quy định này được hình thành và hoàn thiện sau Hiến pháp năm 1992 và tới nay vẫn còn hiệu lực thi hành.
Những tồn tại trong quy trình
Từ góc độ thực hiện quy trình xem xét, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước trong hoạt động của Quốc hội cho thấy những tồn tại, vướng mắc làm giảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Quốc hội.
Tồn tại đầu tiên cần đề cập là chưa có sự phân biệt các lĩnh vực cần ra nghị quyết với các nội dung, hình thức thể hiện trong nghị quyết để xây dựng quy trình xem xét phù hợp. Ví dụ: trình tự xem xét, phê chuẩn nhân sự khác xa với trình tự quyết định nhiệm vụ kinh tế- xã hội hàng năm hoặc trình tự thông qua dự toán ngân sách nhà nước.
Quy định thời gian cho các khâu chuẩn bị chưa được rõ ràng, không phù hợp với từng loại vấn đề mà Quốc hội bàn bạc, quyết định. Ví dụ: thời gian gửi dự thảo nghị quyết để Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội tiến hành thẩm tra chậm nhất là 30 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp, nhưng trong thực tế rất ít dự thảo được chuẩn bị theo đúng quy định này. Dự thảo nghị quyết bước vào kỳ họp mới được chuẩn bị và như vậy không còn thời gian để các cơ quan hữu quan của Quốc hội tiến hành thẩm tra.
Chưa phân biệt và quy định rõ ràng trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan phối hợp soạn thảo, chỉnh lý dự thảo nghị quyết. Lúng túng, bị động trong việc phối hợp hoặc có sự đùn đẩy trách nhiệm, "miễn cưỡng" tham gia. Hầu hết các nghị quyết về các vấn đề quan trọng của đất nước thường chỉ do Đoàn thư ký kỳ họp soạn thảo, chỉnh lý và xin ý kiến các cơ quan hữu quan. Trong khi đó, có những nghị quyết quan trọng như nghị quyết về nhiệm vụ kinh tế- xã hội hàng năm với những chỉ tiêu, giải pháp lẽ ra phải do Bộ Kế hoạch và Đầu tư đứng ra chủ trì dự thảo trước rồi gửi cho các cơ quan của Quốc hội tiến hành thẩm tra trước khi trình Quốc hội quyết định.
Nghị quyết là văn bản quy phạm pháp luật nhưng trên thực tế hầu như các nghị quyết không chứa đựng các quy phạm pháp luật, chủ yếu thể hiện thái độ chung của Quốc hội là đồng tình hay không đồng tình việc đã làm hoặc dự kiến làm của các cơ quan nhà nước, có khi là lời kêu gọi, là khẩu hiệu, mục tiêu phấn đấu. Một số nghị quyết có chỉ tiêu cụ thể, có chứa các quy phạm pháp luật lại ít được Quốc hội xem xét, đánh giá về việc triển khai thực hiện nên có tư tưởng xem nhẹ tính ràng buộc pháp lý của nghị quyết nói chung và quy trình xem xét thông qua nghị quyết.
Nhìn tổng thể, chúng ta chưa có được một quy trình đầy đủ, chặt chẽ, phù hợp với thực tiễn tổ chức và hoạt động của Quốc hội, phù hợp với yêu cầu nâng cao vị trí, vai trò của Quốc hội trong việc quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Các quy định của quy trình còn tản mạn, thiếu thống nhất và thiếu cụ thể dẫn đến việc áp dụng rất lúng túng và chưa hình thành một nề nếp quy củ, rõ ràng, cụ thể, khoa học để giúp cho việc Quốc hội xem xét, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước một cách thực chất.
Hoàn thiện quy trình
Để tiếp tục nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Quốc hội thì việc hoàn thiện quy trình là một nhiệm vụ cấp thiết. Hoàn thiện quy trình là một vấn đề hết sức phức tạp, đòi hỏi phải có nhận thức đúng, đầy đủ, toàn diện về các công việc đã được tiến hành và sẽ phải tiến hành. Đây còn là một quá trình vừa làm, vừa rút kinh nghiệm, không thể nóng vội làm theo ý kiến chủ quan. Ở thời điểm hiện nay, việc hoàn thiện quy trình hướng vào việc nghiên cứu sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các Quy chế hoạt động của đại biểu Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Nội quy kỳ họp Quốc hội và các nghị quyết, đạo luật liên quan. Cần tập trung vào các giải pháp cụ thể sau:
Trước tiên, cần hệ thống hoá các quy định về quy trình còn tản mạn trong các văn bản pháp luật khác nhau. Việc hệ thống hoá tập trung thu hút các quy định đã có và bổ sung các quy định mới nhằm xây dựng quy trình khung đầy đủ trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Quy trình này phải gồm các bước từ giai đoạn chuẩn bị trước kỳ họp, giai đoạn Quốc hội xem xét, quyết định trong kỳ họp và giai đoạn sau kỳ họp. Việc hệ thống hoá theo hướng này một mặt tạo khung pháp luật thống nhất, ổn định về quy trình. Mặt khác, tạo cơ sở cho việc cụ thể hoá các bước trong nội quy, quy chế... nhằm ràng buộc trách nhiệm rõ ràng của các cơ quan tham gia quy trình... Đồng thời, có thể sửa đổi, bổ sung các bước ở văn bản cụ thể khi cần thiết.
Thứ hai, nâng cao nhận thức về vai trò và tầm quan trọng việc tuân thủ các bước của quy trình. Làm rõ trách nhiệm của mỗi chủ thể khi tham gia quy trình. Vấn đề này phụ thuộc rất nhiều vào Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, phụ thuộc vào Văn phòng Quốc hội, Đoàn thư ký kỳ họp là những cơ quan tham mưu, giúp việc cho Quốc hội có nhiệm vụ kiểm soát việc thực hiện quy trình và đóng vai trò phối hợp đối với các cơ quan hữu quan khi tham gia quy trình. Đặc biệt, Uỷ ban thường vụ Quốc hội- cơ quan thường trực giữa hai kỳ họp Quốc hội có nhiệm vụ chỉ đạo, điều hoà, phối hợp các cơ quan hữu quan trong việc chuẩn bị các nội dung của kỳ họp cần tăng cường kiểm soát chặt chẽ hơn việc thực hiện quy trình này.
Thứ ba, nghiên cứu đổi mới hình thức thể hiện các quy định của Quốc hội bằng nghị quyết. Cần xây dựng nghị quyết theo hướng quy phạm hoá, lượng hoá các quyết định của Quốc hội, loại bỏ cách thể hiện nghị quyết theo cách nêu chủ trương, khẩu hiệu hay chỉ thể hiện thái độ chung chung của Quốc hội. Đồng thời, dựa trên cơ sở phân nhóm các vấn đề quan trọng của đất nước để xây dựng các mẫu nghị quyết tương ứng. Quy định mẫu này buộc cơ quan chủ trì dự thảo nghị quyết phải tuân thủ trong quá trình chuẩn bị. Như vậy, bảo đảm sự thống nhất về hình thức và tạo điều kiện thuận lợi cho việc thẩm tra và thông qua, cũng như trong triển khai thực hiện.
Quy trình xem xét, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước trong hoạt động của Quốc hội là một mặt không thể tách rời trong mối quan hệ biện chứng giữa cách thức đi đến quyết định và các nội dung được Quốc hội quyết định. Xét trong mối quan hệ với nội dung, quy trình tuy là mặt hình thức nhưng lại có vai trò hết sức quan trọng trong việc bảo đảm cho các quyết định của Quốc hội được đưa ra đúng đắn, phù hợp với thực tiễn khách quan. Vì vậy, cùng với quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội thì việc hoàn thiện quy trình xem xét, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước trong hoạt động của Quốc hội đang là một đòi hỏi hết sức bức xúc.