MỘT SỐ VẤN
ĐỀ VỀ SÁNG KIẾN LẬP PHÁP
Ngô Trung Thành
Văn phòng Quốc hội
Chức năng lập pháp là
chức năng cơ bản của Quốc hội. Do đó, vấn đề chất lượng và hiệu quả lập pháp
của Quốc hội là vấn đề quan tâm hàng đầu của bất kỳ một quốc gia nào. Một
trong những yếu tố ảnh hưởng lớn đến chất lượng và hiệu quả lập pháp của
Quốc hội là quy trình lập pháp; vì vậy, để nâng cao chất lượng lập pháp luôn
đòi hỏi việc cải tiến và đổi mới quy trình lập pháp sao cho đạt hiệu quả cao
nhất.
Sáng kiến lập pháp (còn
gọi sáng kiến pháp luật hoặc sáng quyền lập pháp) với vị trí là bước đầu
tiên trong quy trình lập pháp có vai trò đặc biệt quan trọng, quyết định đến
số phận của một dự luật nói riêng cũng như hiệu quả công tác lập pháp của
Quốc hội nói chung. Có thể nói, xuất phát từ sáng kiến lập pháp mà các hoạt
động lập pháp của Quốc hội mới được khởi động. Ở hầu hết các nước, quyền
sáng kiến lập pháp được ghi nhận trong Hiến pháp, luật và các quy chế về
Quốc hội. Chính vì tính chất quan trọng của nó cho nên trong đổi mới quy
trình lập pháp không thể bỏ qua việc nghiên cứu về sáng kiến lập pháp để có
thể hiểu đúng, đầy đủ về quyền này, từ đó tìm ra cơ chế hữu hiệu bảo đảm
việc thực hiện có hiệu quả quyền sáng kiến lập pháp.
1. Một số vấn đề
chung về sáng kiến lập pháp
1.1.
Theo Từ điển Pháp - Việt pháp luật hành chính (Nxb. Thế giới 1992) thì sáng
kiến lập pháp (initiative de loi) được hiểu là “Quyền của một số cơ quan,
đoàn thể và quan chức… được trình ra Quốc hội, Nghị viện những dự án luật
(projet de loi) hay kiến nghị về luật (proposition de loi)”.
Cũng theo cuốn Từ điển
này, thì quyền trình dự án luật và quyền trình kiến nghị luật được hiểu như
sau:
-
Quyền trình dự án luật (projet de loi) là quyền của các cơ
quan, đoàn thể và quan chức… theo luật định trình văn bản ra trước Quốc hội,
Nghị viện để xem xét, thông qua thành một đạo luật. Một dự án luật trình ra
trước Quốc hội phải gồm có:
+
Bản thuyết minh của cơ quan trình về những lý do, sự cần thiết phải ban
hành, mục đích, nội dung chủ yếu của đạo luật và dự kiến những biện pháp thi
hành khi đạo luật được thông qua.
+
Bản dự luật và các dự kiến về các văn bản hướng dẫn thi hành.
+
Bản phúc trình của cơ
quan có thẩm quyền (thường là các Uỷ ban của Quốc hội, Nghị viện) xem xét,
kiểm tra trước về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự luật
trong hệ thống pháp luật để Quốc hội xem xét.
- Quyền trình
kiến nghị về luật
(proposition de loi) là quyền của các cơ quan, đoàn thể, đại biểu Quốc hội
và công dân đề nghị việc xem xét một dự án soạn thảo văn bản luật, bộ luật
ra trước Quốc hội, Nghị viện. Quyền trình kiến nghị về luật đơn giản chỉ là
việc đề nghị Quốc hội xem xét để quyết định soạn thảo một dự luật mà không
bao gồm việc soạn thảo và trình dự án luật đó ra trước Quốc hội.
Như vậy, quyền sáng
kiến lập pháp bao gồm hai quyền, đó là quyền trình dự án luật và quyền trình
kiến nghị về luật. Ở hầu hết các nước, khi quy định về quyền sáng kiến lập
pháp đều thống nhất ở sự phân loại này.
1.2.
Tuy nhiên, các quy định về chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp lại có sự
khác nhau. Ví dụ như: ở Pháp, theo quy định tại Điều 39 của Hiến pháp năm
1958 thì quyền trình dự án luật thuộc về Chính phủ và nghị sỹ. Ở Mỹ, nơi áp
dụng triệt để học thuyết tam quyền phân lập thì quyền sáng kiến lập pháp
được coi là “đặc quyền” của các nghị sĩ Quốc hội; quy định như vậy nhằm bảo
đảm quyền lập pháp thực sự thuộc về Quốc hội. Ở Nhật, tuy quyền sáng kiến
lập pháp cũng được trao cho các nghị sĩ, nhưng để một dự án luật có thể được
trình ra trước Quốc hội thì phải có sự ủng hộ của ít nhất 20 hạ nghị sĩ hoặc
của ít nhất 10 thượng nghị sĩ. Ở Anh, cả Chính phủ và các nghị sĩ đều có
quyền trình dự án luật ra trước Nghị viện.
Ngoài ra, ở một số
nước, quyền sáng kiến lập pháp còn được trao cho nhân dân, gọi là sáng kiến
nhân dân (initiative populaire). Đây là phương thức dân chủ trong chế độ dân
chủ nửa trực tiếp (démocratie semi-directe) cho phép một dự án luật hay kiến
nghị luật được trình ra trước Quốc hội, Nghị viện theo ý kiến của nhân dân
và buộc Quốc hội, Nghị viện phải xem xét. Chẳng hạn như ở Italia, theo quy
định của Hiến pháp thì một đạo luật sẽ được trình ra trước Quốc hội khi có
ít nhất 50.000 chữ ký của cử tri. Ở đây, chúng ta cần phải có sự phân biệt
giữa sáng kiến lập pháp với tư cách là quyền của các chủ thể được pháp luật
ghi nhận với các sáng kiến lập pháp do các chủ thể khác đề nghị. Cần phải
thấy rằng, về nguyên tắc, bất kỳ một cơ quan, tổ chức hay cá nhân nào cũng
đều có thể đề nghị việc xây dựng một dự luật. Các đề nghị này có thể được
đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng hoặc có thể được gửi tới
cơ quan nhà nước, nghị sĩ Quốc hội... Nhưng các sáng kiến lập pháp của các
chủ thể không được pháp luật trao cho quyền sáng kiến lập pháp thì không
được trình ra trước Quốc hội và cũng không buộc Quốc hội phải xem xét. Trái
lại, các sáng kiến lập pháp nếu là của các chủ thể có quyền sáng kiến lập
pháp thì sẽ được trình ra trước Quốc hội và buộc Quốc hội phải xem xét. Tuy
nhiên, trên thực tế, việc quyết định soạn thảo một dự luật cũng có thể khởi
đầu từ một ý tưởng của chủ thể không được pháp luật trao cho quyền sáng kiến
lập pháp; các ý tưởng lập pháp này thông qua kênh thông tin nào đó đến được
các chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp, những người đó cho là hợp lý và
trình ra trước Quốc hội để xem xét, đây có thể coi là một trong những nguồn
của sáng kiến lập pháp.
Từ những phân tích trên
đây, có thể rút ra hai đặc điểm cơ bản của quyền sáng kiến lập pháp, đó là:
- Quyền sáng kiến lập
pháp là quyền năng mà pháp luật chỉ ghi nhận cho một số chủ thể nhất định
thực hiện theo các trình tự, thủ tục pháp lý;
- Quyền sáng kiến lập
pháp có tính bắt buộc (thể hiện qua việc bắt buộc Quốc hội, Nghị viện phải
xem xét và quyết định chấp thuận hoặc không chấp thuận các sáng kiến lập
pháp này).
2. Quyền sáng kiến lập
pháp ở Việt Nam
2.1. Các quy định
của pháp luật hiện hành về quyền sáng kiến lập pháp
Xuất phát từ tầm quan
trọng của sáng kiến lập pháp, cho nên Hiến pháp năm 1992 đã ghi nhận tại
Điều 87 như sau:
“Chủ tịch nước, Uỷ ban
Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ,
Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc
Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật ra
trước Quốc hội.
Đại biểu Quốc hội có
quyền trình kiến nghị về luật và dự án luật ra trước Quốc hội.”
Như vậy, ngay tại Hiến
pháp đã ghi nhận quyền sáng kiến lập pháp và có sự quy định khác nhau về
quyền sáng kiến lập pháp của cá nhân đại biểu Quốc hội với các cơ quan, tổ
chức có thẩm quyền. Cụ thể, đại biểu Quốc hội có hai quyền là quyền trình dự
án luật và quyền trình kiến nghị về luật; còn các chủ thể là các cơ quan, tổ
chức chỉ có quyền trình dự án luật. Sở dĩ có sự quy định khác nhau là vì các
chủ thể là các cơ quan, tổ chức mới có đủ điều kiện về vật chất cũng như về
con người để có thể soạn thảo một dự luật có chất lượng, cũng bởi thế cho
nên pháp luật buộc họ phải trình dự luật đầy đủ chứ không cho phép trình ý
tưởng soạn thảo một dự luật. Còn, đối với các chủ thể là cá nhân đại biểu
Quốc hội thì do họ khó có khả năng về điều kiện vật chất cũng như về con
người để có thể thực hiện soạn thảo thành công một dự luật, do vậy, pháp
luật trao cho họ quyền trình sáng kiến luật và cả quyền trình dự án luật.
Cụ thể hoá các quy định
của Hiến pháp, trong Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật, Quy chế hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội
đã quy định cụ thể hơn về quyền sáng kiến lập pháp.
Theo quy định tại Điều
48 của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 thì đại biểu Quốc hội ngoài quyền
trình dự án luật, kiến nghị về luật ra trước Quốc hội, còn có quyền trình dự
án pháp lệnh ra trước Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; Điều 10 của Quy chế hoạt
động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội quy định bổ sung cho
đại biểu Quốc hội quyền trình kiến nghị về pháp lệnh. Như vậy, quyền sáng
kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội bao gồm quyền trình dự án luật, pháp
lệnh và quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh.
Theo quy định tại đoạn
2, Điều 10 của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 thì các chủ thể là cơ quan, tổ
chức, ngoài quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội, còn có quyền trình dự
án pháp lệnh ra trước Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Nhưng không giống như đại
biểu Quốc hội, các chủ thể này lại không được pháp luật trao cho quyền trình
kiến nghị về luật, kiến nghị về pháp lệnh. Như vậy, quyền sáng kiến lập pháp
của các cơ quan, tổ chức chỉ duy nhất có quyền trình dự án luật, pháp lệnh.
Tuy nhiên, theo quy
định tại khoản 2, Điều 22 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì
tất cả các chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp (bao gồm cả đại biểu Quốc hội
và các cơ quan, tổ chức) đều có quyền gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh
đến Uỷ ban Thường vụ Quốc hội để Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét đưa vào
dự án chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội quyết định.
2.2. Việc thực
hiện quyền sáng kiến lập pháp trong thời gian qua
Trong quy trình lập
pháp hiện nay, việc thực hiện quyền sáng kiến lập pháp có mối quan hệ chặt
chẽ với chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Để một sáng kiến lập pháp có
thể được thực hiện thì việc đầu tiên là sáng kiến đó phải được đưa vào
chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (chương trình nhiệm kỳ và chương trình
hàng năm). Một sáng kiến lập pháp để được đưa vào chương trình xây dựng
luật, pháp lệnh phải đi qua các bước như sau:
-
Bước 1: Chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp gửi đề nghị xây
dựng luật, pháp lệnh đến Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; riêng đại biểu Quốc hội
ngoài quyền gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh còn có quyền gửi kiến nghị
về luật, pháp lệnh. Đối với các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Chính
phủ, Chính phủ phải lập thành bản dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp
lệnh và gửi đến Uỷ ban Thường vụ Quốc hội;
-
Bước 2: Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội chủ trì và phối hợp với
Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội thẩm tra dự kiến chương
trình xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ, đề nghị xây dựng luật, pháp
lệnh của các cơ quan, tổ chức khác, đại biểu Quốc hội; thẩm tra kiến nghị về
luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội;
- Bước 3:
Uỷ ban Thường vụ Quốc hội lập dự án Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
trình Quốc hội quyết định trên cơ sở dự kiến của Chính phủ, đề nghị xây dựng
luật, pháp lệnh của các cơ quan, tổ chức khác, kiến nghị về luật, pháp lệnh
của đại biểu Quốc hội, ý kiến của cơ quan thẩm tra.
-
Bước 4: Quốc hội biểu quyết, thông qua chương trình xây dựng
luật, pháp lệnh tại phiên họp toàn thể của Quốc hội.
Tuy nhiên, trên thực
tế, trong một số trường hợp, các sáng kiến lập pháp cũng không hoàn toàn
được thực hiện theo trình tự đó. Chẳng hạn như tại kỳ họp thứ 10, Quốc hội
khoá X, khi thông qua Nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
năm 2002, trong phiên họp toàn thể tại hội trường, đại biểu Quốc hội Nguyễn
Sinh Hùng đã phát biểu kiến nghị việc soạn thảo dự án Luật Thuế sử dụng đất,
Quốc hội đã xem xét và quyết định bổ sung dự luật này vào Chương trình.
Như vậy, có thể phân
làm hai loại sáng kiến lập pháp, một loại được thực hiện thông qua các kiến
nghị, đề nghị xây dựng pháp luật được gửi đến Uỷ ban Thường vụ Quốc hội
trước kỳ họp và được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đưa vào dự án Chương trình
xây dựng luật, pháp lệnh (trong trường hợp này, các kiến nghị, đề nghị được
thực hiện bằng văn bản và thường có giải trình tương đối đầy đủ); một loại
được thực hiện bởi chính các đại biểu Quốc hội thông qua việc phát biểu kiến
nghị trực tiếp tại phiên họp toàn thể của Quốc hội tại hội trường (trong
trường hợp này các kiến nghị không được thực hiện bằng văn bản mà bằng phát
biểu miệng).
Trên thực tiễn, việc
thực hiện các quy định về quyền sáng kiến lập pháp đã có những đóng góp đáng
kể đến hiệu quả lập pháp của Quốc hội, nhưng đến nay, trước yêu cầu của hoạt
động lập pháp của Quốc hội nhằm đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội
thì các quy định này đã bộc lộ một số điểm vướng mắc, tồn tại cả về lý luận
cũng như thực tiễn cần phải được giải quyết, cụ thể là:
- Chưa có sự phân biệt
rõ giữa kiến nghị về luật, pháp lệnh với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh
dẫn đến trong nhiều trường hợp, đại biểu Quốc hội khi có sáng kiến lập pháp
muốn gửi về Uỷ ban Thường vụ Quốc hội không biết nên gửi dưới dạng kiến nghị
về luật, pháp lệnh hay là đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
- Việc quyết định
chương trình xây dựng luật, pháp lệnh như hiện nay, tuy có ưu điểm là thiết
lập được một danh mục lập pháp ưu tiên và khả thi trong số các đề nghị xây
dựng luật, pháp lệnh, nhưng phần nào lại hạn chế quyền sáng kiến lập pháp
của các chủ thể đã được Hiến pháp ghi nhận. Một khi chương trình xây dựng
luật, pháp lệnh được thông qua thì các chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp
khó có cơ hội để có thể đề xuất một sáng kiến lập pháp khác nằm ngoài chương
trình mặc dù là rất cần thiết. Ngoài ra, khi một dự án đã được đưa vào
chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thì ngoài cơ quan được phân công trình
dự án, không rõ các chủ thể khác còn có quyền được trình dự án tương tự hay
không, nếu có thì sẽ giải quyết như thế nào trong trường hợp cùng một dự án
nhưng lại có nhiều chủ thể trình?
- Trong trường hợp các
đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các chủ thể có quyền sáng kiến lập
pháp, các kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội không được Uỷ
ban Thường vụ Quốc hội đưa vào dự án chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
để trình ra Quốc hội xem xét quyết định thì quyền sáng kiến lập pháp của các
chủ thể khi đó sẽ không được bảo đảm thực hiện.
3. Một số kiến nghị
Để việc đổi mới quy
trình xây dựng luật, pháp lệnh đạt hiệu quả, điều đầu tiên phải xuất phát từ
khâu quy định và thực hiện quyền sáng kiến lập pháp. Vì vậy, theo chúng tôi,
cần phải tiếp tục khẳng định và làm rõ, quy định cụ thể hơn một số vấn đề
sau đây:
Trước hết,
cần khẳng định rằng, việc quy định về quyền sáng kiến lập pháp là hết sức
cần thiết, các quy định về chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp cũng như mức
độ của sáng kiến lập pháp cho từng chủ thể như hiện nay là hợp lý. Vẫn nên
quy định cho đại biểu Quốc hội có cả quyền trình dự án luật, pháp lệnh và
quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh; còn các chủ thể là các cơ quan, tổ
chức thì chỉ nên quy định duy nhất có quyền trình dự án luật, pháp lệnh. Có
như vậy mới tăng cường được trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong công
tác xây dựng pháp luật, tăng cường tính chủ động trong hoạt động của các đại
biểu Quốc hội.
Thứ hai,
cần phải làm rõ hình thức kiến nghị về luật, pháp lệnh với hình thức đề nghị
xây dựng luật, pháp lệnh của các chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp.
Hiện nay, các quy định
của pháp luật hiện hành về kiến nghị về luật, pháp lệnh vẫn chưa rõ ràng,
gây khó khăn trong việc thực hiện. Chưa có một văn bản pháp lý nào quy định
yêu cầu đối với một kiến nghị về luật, pháp lệnh phải bao gồm những yếu tố
nào. Trong khi đó, tại đoạn 1, khoản 2, Điều 22 của Luật Ban hành văn bản
quy phạm pháp luật xác định cụ thể các yêu cầu đối với một đề nghị xây dựng
luật, pháp lệnh là nêu rõ sự cần thiết phải ban hành văn bản, xác định được
đối tượng và phạm vi điều chỉnh của văn bản, xác định các điều kiện cần
thiết cho việc soạn thảo văn bản.
Về điểm này, chúng tôi
cho rằng, về cơ bản trong một kiến nghị về luật, pháp lệnh cũng cần phải nêu
rõ các yêu cầu như đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, tức là phải nêu
rõ sự cần thiết phải ban hành văn bản, xác định được đối tượng và phạm vi
điều chỉnh của văn bản, xác định các điều kiện cần thiết cho việc soạn thảo
văn bản để làm cơ sở, căn cứ cho Quốc hội xem xét quyết định về sáng kiến
lập pháp đó. Nhưng như vậy lại có sự giống nhau về yêu cầu giữa kiến nghị về
luật, pháp lệnh với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, điều này có vẻ như khó
có thể giải thích tại sao pháp luật hiện hành lại chỉ trao cho các cơ quan,
tổ chức quyền trình dự án luật, pháp lệnh chứ không trao cho các chủ thể này
quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh như đối với đại biểu Quốc hội. Từ
đó, đặt ra câu hỏi: liệu có nên tiếp tục quy định việc các chủ thể của sáng
kiến lập pháp là cơ quan, tổ chức có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh
nữa hay không?
Theo chúng tôi, việc
tiếp tục quy định cho các chủ thể của sáng kiến lập pháp có quyền đề nghị
xây dựng luật, pháp lệnh là vẫn cần thiết, vì đây là cơ sở quan trọng cho
việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội. Tuy nhiên, cần
phải xác định rõ quyền này trong phạm vi quyền sáng kiến lập pháp. Trước
hết, cần phải khẳng định rằng, không thể có quyền đề nghị xây dựng luật,
pháp lệnh độc lập với quyền trình dự án luật, pháp lệnh và quyền kiến nghị
về luật, pháp lệnh, bởi vì, về bản chất thì đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh
cũng giống như sáng kiến về luật, pháp lệnh ở chỗ đều kiến nghị việc soạn
thảo một dự án luật, pháp lệnh. Chúng ta cũng thấy rằng, các chủ thể có
quyền trình dự án luật, pháp lệnh đều được pháp luật quy định có quyền đề
nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Do đó, theo chúng tôi thì giữa quyền đề nghị
xây dựng luật, pháp lệnh có mối quan hệ chặt chẽ với quyền trình dự án luật,
pháp lệnh; quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh là bước đầu nhằm thực hiện
quyền trình dự án luật, pháp lệnh. Điều đó có nghĩa là, khi các chủ thể đề
nghị xây dựng luật, pháp lệnh thì sau này họ chính là người trình dự án
luật, pháp lệnh đó. Như vậy, theo quan điểm của chúng tôi, quyền đề nghị xây
dựng luật, pháp lệnh không được tách rời quyền trình dự án luật, pháp lệnh
của các cơ quan, tổ chức; về hậu quả pháp lý, nó khác hẳn với quyền trình
kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội ở chỗ không ràng buộc đại
biểu đó phải trình dự án luật, pháp lệnh do mình kiến nghị.
Thứ ba,
cần phải cải tiến quy trình xây dựng chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
nhằm bảo đảm thực hiện quyền sáng kiến lập pháp của các chủ thể đã được Hiến
pháp ghi nhận. Trong quy trình hiện nay, dự kiến chương trình xây dựng luật,
pháp lệnh của Chính phủ; đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các cơ quan
khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội; kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu
Quốc hội được gửi tới Uỷ ban Thường vụ Quốc hội để Uỷ ban Thường vụ Quốc hội
xem xét và nếu Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đồng ý thì mới đưa vào dự án chương
trình xây dựng luật, pháp lệnh để trình Quốc hội xem xét thông qua. Như vậy,
trong quy trình này, vai trò của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội phần nào làm hạn
chế quyền sáng kiến lập pháp của các chủ thể đã được Hiến pháp ghi nhận. Có
thể xảy ra trường hợp đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị xây dựng
luật, pháp lệnh không được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đưa ra để Quốc hội xem
xét quyết định. Do đó, để bảo đảm thực hiện thực chất quyền sáng kiến lập
pháp của các chủ thể, chúng tôi đề nghị đối với các đề nghị xây dựng luật,
pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh đều phải được đưa ra Quốc hội xem
xét, đồng thời cũng cần phải có ý kiến thẩm tra về các đề nghị, kiến nghị
này gửi tới Quốc hội. Trên cơ sở xem xét các đề nghị, kiến nghị xây dựng
luật, pháp lệnh, ý kiến của cơ quan thẩm tra, Quốc hội sẽ quyết định chương
trình lập pháp của mình.
Thứ tư,
Quốc hội không nên quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh mà chỉ
nên coi đây là dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Bởi vì, rất có
thể trong thời gian 1 năm, 5 năm, tình hình kinh tế - xã hội của đất nước có
nhiều biến chuyển, không phải lúc nào chúng ta cũng có thể dự báo hết được
các yêu cầu lập pháp. Do vậy, nếu quyết định “cứng” một chương trình xây
dựng luật, pháp lệnh sẽ làm chúng ta tự bó mình trong trường hợp muốn đưa ra
xem xét một dự án nằm ngoài chương trình nhưng cần sớm ban hành nhằm đáp ứng
tình hình thực tiễn đặt ra. Tất nhiên, tại Điều 23 của Luật Ban hành văn bản
quy phạm pháp luật đã quy định: khi xét thấy cần thiết, Quốc hội có thể
quyết định điều chỉnh chương trình, nhưng để điều chỉnh được chương trình
phải qua một thủ tục phức tạp, tốn nhiều thời gian. Mặt khác, việc quyết
định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hiện nay, nhiều khi mới chỉ thể
hiện mong muốn chủ quan của nhà làm luật chứ chưa chú trọng đến tính khả thi
của chương trình. Vì vậy, chúng tôi đề nghị chúng ta vẫn nên có chương trình
xây dựng luật, pháp lệnh nhưng chỉ nên dừng ở mức là bản dự kiến và việc lập
dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nên theo kỳ họp Quốc hội, tức
là trước khi Quốc hội họp một thời gian (1 tháng hoặc 2 tháng). Chính phủ,
các cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội muốn trình một dự luật ra trước
Quốc hội thì sẽ gửi đề nghị đó đến Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, tại phiên họp
đầu tiên của kỳ họp Quốc hội, Quốc hội sẽ quyết định chính thức chương trình
kỳ họp. Có như vậy mới bảo đảm trên thực tế quyền sáng kiến lập pháp của các
chủ thể đã được Hiến pháp ghi nhận, đồng thời cũng tạo chủ động cho Quốc hội
trong hoạt động lập pháp của mình.
Thứ năm,
cần bảo đảm các điều kiện về vật chất và bộ máy giúp việc để cho các chủ thể
có quyền sáng kiến lập pháp thực hiện thực chất quyền sáng kiến lập pháp của
mình, đặc biệt là các điều kiện đối với đại biểu Quốc hội. Hiện nay, pháp
luật mới chỉ chú trọng đến việc bảo đảm các điều kiện để thực hiện các sáng
kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội chứ chưa chú trọng đến việc bảo đảm các
điều kiện để đại biểu có thể đưa ra được các sáng kiến lập pháp.
Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 9/2002.