THỦ TỤC LÀM VIỆC CỦA QUỐC HỘI
NHỮNG YÊU CẦU VÀ NGUYÊN TẮC CHUNG
Nguyễn Đức Lam
Văn phòng Quốc hội
1. Yêu cầu chung khi xây dựng và áp dụng thủ tục
Thủ tục - những gì nhìn bề ngoài tưởng chừng như là sự vụn vặt, hình thức nhưng lại có thể biến cơ quan lập pháp thành một thiết chế thực sự dân chủ, đại diện và làm việc hiệu quả. Muốn vậy, trước hết cần phải tuân theo những yêu cầu nhất định khi xây dựng và vận dụng thủ tục, bởi vì tự bản thân nó, thủ tục không làm nên điều gì cả.
1.1. Công việc nào, thủ tục đó
Làm sao để Quốc hội, hay cơ quan của Quốc hội có hàng chục, hàng trăm con người làm việc một cách hiệu quả, không phung phí thời gian, tiền đóng thuế của người dân vào những cuộc tranh luận vô bổ, trống rỗng, tiểu tiết, vào việc “đánh bóng” hình ảnh cá nhân; đồng thời để từng đại biểu có điều kiện thực sự đóng góp vào việc giải quyết vấn đề của quốc gia? Thủ tục làm việc chặt chẽ, đầy đủ của Quốc hội chính là để đáp ứng những mục đích tưởng chừng như mâu thuẫn nhau này.
Công việc nào thì phải cần thủ tục đó, bởi lẽ nếu cần giải quyết một vấn đề nhất định nhưng không có thủ tục, vậy tiến hành công việc theo trình tự như thế nào? Chúng tôi xin dẫn một ví dụ trong thực tiễn hoạt động của Quốc hội khoá X vừa qua. Tại phiên thảo luận ngày 11 và 12/12/2001 về sửa đổi Hiến pháp năm 1992, bảng điện tử sau mỗi lần biểu quyết lại báo một con số khác về tổng số đại biểu có mặt, có khi chênh nhau đến hàng chục người. Điều này cho thấy có sự biểu quyết thay (chính chủ toạ phiên họp đã lên tiếng nhắc nhở các đại biểu về điều này)[1]. Như vậy, ở đây có sự vi phạm Nội quy. Và một loạt câu hỏi được đặt ra: những lần biểu quyết đó có hợp lệ không? Nếu không, có cần phải biểu quyết lại không? Ai được quyền kiến nghị biểu quyết lại? Có cần phải biểu quyết về việc biểu quyết lại hay không? Chủ tọa có quyền tự mình quyết định về việc biểu quyết lại không? v.v.. Tất cả những câu hỏi này không có câu trả lời, vì không hề có một quy định nào về những thủ tục tương ứng. Nếu có những thủ tục như thế thì chắc rằng sự vi phạm sẽ được sửa chữa. Như vậy, qua một ví dụ nhỏ nhưng chứng tỏ chúng ta còn thiếu nhiều thủ tục.
1.2. Thủ tục do chính Quốc hội quyết định
Sự độc lập của Quốc hội trong việc quyết định trình tự, thủ tục làm việc của mình có ý nghĩa như một nguyên tắc. Để bảo đảm sự độc lập trong công việc của Quốc hội, và lớn hơn thế - sự độc lập về chính trị, Hiến pháp nhiều nước có những quy định về Quy chế hoạt động của Quốc hội phải do chính cơ quan này tự quyết định (Hiến pháp CHLB Đức, LB Nga, Mỹ, Nhật, Tây Ban Nha...). Tuy nhiên, thực tiễn một số nước cho thấy, không hẳn lúc nào Quốc hội cũng tự quyết định các vấn đề về thủ tục. Sau đây, chúng ta sẽ xem xét một ví dụ điển hình để qua đó có thể rút ra một số nhận xét. Đó là về Chương trình làm việc của Nghị viện Pháp. Theo Điều 48 Hiến pháp CH Pháp, “việc thảo luận những dự luật do Chính phủ đưa ra và những dự luật của nghị sĩ được Chính phủ ủng hộ được quyền ưu tiên hơn trong chương trình làm việc của hai Viện và tiến hành theo thứ tự do Chính phủ thiết lập. Một phiên họp trong tuần được ưu tiên dành riêng cho chất vấn của Nghị viện và trả lời chất vấn của Chính phủ”. Các điều 47, 89 và 134 Quy chế Hạ viện và Điều 29 Quy chế Thượng viện của Pháp đã chi tiết hoá quy định của Hiến pháp. Và Chính phủ đã tận dụng triệt để quyền ưu tiên này, hầu như không chừa một khoảng trống nào cho các vấn đề không nằm trong thứ tự nói trên, làm tê liệt sáng quyền lập pháp của các nghị sĩ. Chính phủ cũng không quan tâm đến tiến trình tổ chức công việc. Các vị Chủ tịch Hạ viện nhiều lần công khai bày tỏ thái độ bất bình về việc Chính phủ đưa phương án dự luật của mình vào thời điểm sát nút, bắt buộc Hạ viện phải thảo luận những dự luật “chưa khô mực”, tự động thay đổi thứ tự ưu tiên của các dự luật, dừng một cuộc thảo luận đang có kết quả và bắt đầu cuộc thảo luận khác...[2]. Ví dụ này cho thấy, do không được quyền quyết định thủ tục (trong trường hợp này: quyền lập chương trình làm việc), Quốc hội có thể bị phụ thuộc như thế nào. Như tác giả Krutogolov nhận xét, một trong những công cụ làm việc truyền thống của nghị viện lại trở thành phương tiện hữu hiệu để Tổng thống và Chính phủ Pháp gây áp lực lên Nghị viện chỉ vì công cụ đó lại nằm trong tay hành pháp[3].
1.3. Sự tuân thủ thủ tục
Với hàng chục, và thường là hàng trăm con người, Quốc hội không thể làm việc được nếu những thành viên tham gia không tuân thủ các thủ tục - những khuôn khổ để làm việc. Hơn nữa, là cơ quan đại diện cho nhiều tầng lớp, cộng đồng dân cư và nhóm lợi ích khác nhau cho nên ngay trong Quốc hội cũng chứa nhiều lợi ích khác nhau, đòi hỏi sự điều hoà trong một trật tự chung. Do đó, hơn mọi cơ quan nhà nước khác, Quốc hội đòi hỏi tất cả các thành viên phải tuân thủ các thủ tục làm việc.
Chính yêu cầu này giải thích tại sao các vị Chủ tịch Quốc hội hay Chủ nhiệm Uỷ ban của Quốc hội ở các nước lại có nhiều quyền về thủ tục như vậy với tư cách chủ toạ: cần có một người đứng ra điều hành tiến trình công việc, theo dõi sự tuân thủ tiến trình, bảo đảm trật tự trong tiến trình đó. Họ có những quyền như: quyết định thứ tự phát biểu (ở những nước có quy định về việc đăng ký trước danh sách những đại biểu sẽ phát biểu); quyền đề nghị đại biểu chấm dứt hay tiếp tục phát biểu; quyết định tạm ngừng hay kết thúc phiên họp; có tiếng nói quyết định cuối cùng về những tranh cãi liên quan đến thủ tục... Tuy nhiên, ở đây có thể xảy ra hai trường hợp cần phải lưu ý để tránh là: hoặc vị chủ toạ không nắm vững các thủ tục, có thể dẫn đến sự lỏng lẻo kỷ luật từ phía đại biểu, hoặc chủ toạ lạm dụng quyền của mình cũng có thể dẫn đến sự trì hoãn của tiến trình.
2. Bản chất của Quốc hội và các nguyên tắc chung trong thủ tục
Nghiên cứu và tổng kết kinh nghiệm của Quốc hội các nước, người ta nhận thấy quy luật: các thủ tục làm việc của Quốc hội đều phản ánh một, một số nguyên tắc nào đó; và đến lượt mình, những nguyên tắc này lại liên quan đến bản chất của Quốc hội như một cơ quan đại diện cho những lợi ích khác nhau, làm việc tập thể, quyết định theo đa số, nhưng trong đó lợi ích của thiểu số vẫn được bảo vệ, khuyến khích sự thương lượng, dung hoà, thuyết phục.
2.1. Bản chất của Quốc hội
Đại diện
Nhìn chung Quốc hội các nước ngày càng có tính đại diện rộng hơn trước do phổ thông đầu phiếu, bỏ phiếu kín, do các biện pháp đảm bảo liên tục để tuyển cử được dân chủ, các đại biểu Quốc hội vẫn do cử tri từng khu vực tuyển cử bầu ra nhưng ngày càng trở thành những người đại diện cho toàn quốc gia. Bởi vậy, đại biểu luôn phải cân nhắc, dung hoà giữa quyền lợi của địa phương, của cử tri và của quốc gia. Có một đặc thù của Quốc hội Việt Nam là: các đại biểu được tổ chức theo Đoàn đại biểu Quốc hội địa phương và Đoàn hoạt động cả trong kỳ họp lẫn ngoài thời gian kỳ họp. Thực tiễn hoạt động của Quốc hội cho thấy: đặc thù này có thể dẫn đến sự lấn át lợi ích của địa phương, làm “mờ” đi quyền lợi của quốc gia. Để tránh nguy cơ này, chúng ta đã có hai biện pháp: tổ chức các phiên họp ở Tổ đại biểu và cơ cấu các đại biểu trung ương vào các Đoàn đại biểu địa phương.
Diễn đàn
Quốc hội là diễn đàn sinh hoạt chính trị, thảo luận các vấn đề của quốc gia và chính sách của Nhà nước. Vì lý do đó, cũng như nhờ vai trò của các phương tiện thông tin đại chúng nên công chúng ngày càng chú ý theo dõi hoạt động của Quốc hội hơn. Chính nhờ tính chất “mở” của diễn đàn (cộng với tính chất “cầu nối”) mà Quốc hội (xét dưới góc độ nhất định) trở thành diễn đàn mà thông qua đó công luận tác động Chính phủ, buộc Chính phủ phải hoạt động có trách nhiệm và hiệu quả. Bởi vậy, Quốc hội cũng buộc phải luôn luôn “mở”. Việc truyền hình, truyền thanh trực tiếp các phiên chất vấn trong những kỳ họp gần đây của Quốc hội Việt Nam cũng là đi theo hướng đó và đang có những nỗ lực để Quốc hội ngày càng trở nên diễn đàn “mở” hơn.
Cầu nối
Quốc hội thường là nơi chọn lựa các thành viên Chính phủ. Bên cạnh đó, Hiến pháp và pháp luật các nước đều có những quy định về cơ chế chế ước lẫn nhau giữa Quốc hội và Chính phủ. Hơn nữa, tầm quan trọng ngày càng tăng của các chính đảng đã góp phần tăng cường mối quan hệ và trao đổi ý kiến giữa Chính phủ và Quốc hội. Nếu Quốc hội biết kết hợp với công luận thì khả năng kiểm soát Chính phủ càng hữu hiệu. Và như vậy, Quốc hội - cơ quan đại diện cao nhất trong một quốc gia là “cầu nối” quan trọng giữa dân chúng với các cơ quan hành pháp. Nhất là ở những nước như Việt Nam, nơi không có chế định bảo hiến (toà án hiến pháp, hội đồng bảo hiến...), còn Toà hành chính mới chập chững và hoạt động yếu thì tính chất “cầu nối” của Quốc hội càng quan trọng để dân chúng “đến” được với Chính phủ.
Thương lượng
Như các tác giả của cuốn “Quốc hội Mỹ ngày nay” nhận xét, “cơ quan lập pháp là một hình thức thương lượng. Điều đình, thoả hiệp, nhượng bộ... là những hình thức hoạt động chủ yếu của cơ quan này... Công việc đó chưa bao giờ đơn giản cả. Sự khác biệt giữa các luồng ý kiến càng lớn thì việc thoả mãn mọi nhu cầu càng khó khăn. Xã hội càng phức tạp thì quá trình đó càng gian nan... Ranh giới của sự dung hoà thật mỏng manh”[4]. Sự thương lượng bao giờ cũng đem lại giải pháp dung hoà nhất và do đó hợp lý, được lòng nhất, bảo đảm sự thống nhất, tính ổn định cho xã hội. Hơn nữa, với những đặc điểm, truyền thống của mình, xã hội Việt Nam là một môi trường thích hợp cho hình thức thương lượng, đặc biệt thương lượng trong hoạt động của Quốc hội nhằm kết hợp một cách nhuần nhuyễn lợi ích giữa trung ương với địa phương, giữa các địa phương với nhau, giữa Quốc hội với Chính phủ, giữa Nhà nước với xã hội, giữa Đảng với Nhà nước... nhằm đạt được mục đích cao nhất: “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”.
3.2. Các nguyên tắc chung trong thủ tục làm việc của Quốc hội
Xuất phát từ những nét đặc thù trên đây, Quốc hội có những thủ tục làm việc rất chặt chẽ, chi tiết. Các thủ tục đó đều theo những nguyên tắc nhất định. Đó là độc lập, bình đẳng, công khai, quyết định theo đa số, bảo vệ thiểu số, cân bằng và dung hoà.
Quyền độc lập của đại biểu
Đại biểu Quốc hội ở nhiều nước chịu sức ép rất lớn từ nhiều phía: từ đảng của mình, từ cử tri khu vực bầu cử, từ các nhóm lợi ích... Bởi vậy, thủ tục chặt chẽ nhằm tạo ra sự độc lập tương đối cho đại biểu. Theo Hiến pháp của nhiều nước, đại biểu được độc lập trong công việc của mình ở nghị trường và ngoài nghị trường, không chịu lệnh của một ai, dù đó là cử tri, nhóm đảng, các nhóm vận động hành lang, Chủ tịch Quốc hội, Chủ nhiệm Uỷ ban... Quyền này áp dụng cho mọi trường hợp: khi bỏ phiếu, thảo luận, kiến nghị...[5]. Quyền độc lập trong hoạt động nhằm bảo đảm cho đại biểu lựa chọn lúc nào họ có thể quyết theo suy xét của mình để có lợi cho toàn thể quốc gia và lúc nào - theo ý muốn của cử tri ở địa phương[6], và như vậy phản ánh tính chất đại diện của Quốc hội.
Phiên họp toàn thể của Quốc hội là cơ quan ra quyết sách cuối cùng
Quốc hội làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số. Mọi hoạt động của các cơ quan do Quốc hội lập ra cũng chỉ là những bước phục vụ, chuẩn bị cho quyết định toàn thể của Quốc hội. Ở nhiều nước, đặc biệt là ở Mỹ, hệ thống các uỷ ban rất mạnh. Ở những nước đó, Uỷ ban mới chính là “Quốc hội làm việc, còn ở nghị trường chỉ là Quốc hội trình diễn”. Nhưng nếu thiếu bước “trình diễn” đó, Quốc hội cũng không thể ra quyết sách được. Quốc hội là cơ quan đại diện cao nhất trong quốc gia, bởi vậy chỉ phiên họp toàn thể của Quốc hội mới phản ánh được ý chí của toàn thể quốc gia. Và như vậy, một lần nữa chúng ta thấy tính chất đại diện của Quốc hội.
Ở nước ta, nguyên tắc này cũng được tuân thủ trong thủ tục làm việc của Quốc hội. Tuy nhiên, dường như lại có xu hướng thái quá: phiên họp toàn thể thảo luận cả những tiểu tiết nhỏ nhặt nhất và ngay chính các đại biểu cũng than phiền về thực trạng này[7]. Một trong những nguyên nhân là chúng ta chưa đánh giá đúng vai trò, nhiệm vụ của các uỷ ban và do đó thiếu những quy định, thủ tục cần thiết cho các uỷ ban đó, chẳng hạn thiếu các thủ tục trong quy trình lập pháp để uỷ ban “gánh” những việc không cần thiết phải đưa ra trước toàn thể Quốc hội.
Nguyên tắc bình đẳng
Theo tinh thần của nguyên tắc này, mọi liên minh chính trị trong Quốc hội các nước có những điều kiện, khả năng làm việc như nhau. Mọi thành viên đều bình đẳng với nhau. Sự bình đẳng được đảm bảo trong mọi thủ tục: kiến nghị, thảo luận, bỏ phiếu... Dù đó là Chủ tịch Quốc hội, Chủ nhiệm Uỷ ban hay đại biểu Quốc hội bình thường, tất cả đều là người đại diện và đều là thành viên bình đẳng tham gia một diễn đàn. Đặc biệt, sự bình đẳng rất được coi trọng trong quá trình thảo luận. Theo Henry M.Robert[8], mọi cuộc thảo luận ở nghị viện đều cần phải bảo đảm 9 yêu cầu chung, trong đó có những yêu cầu sau đây liên quan đến nguyên tắc bình đẳng: thứ nhất, tất cả các nghị sỹ đều có quyền và nghĩa vụ như nhau trong quá trình thảo luận, các quy tắc về thủ tục thảo luận phải được thực hiện một cách không thiên vị; thứ hai, quyền bàn luận một cách đầy đủ và tự do là một quyền cơ bản trong khi tiến hành thảo luận; thứ ba, chỉ được phép có một vấn đề được thảo luận vào bất kỳ thời điểm nào khi tiến hành phiên họp; thứ tư, vào bất kỳ thời điểm nào, các nghị sỹ cũng có quyền được biết vấn đề gì đang được xem xét; và vấn đề đó cần phải nhắc lại trước khi cuộc biểu quyết được thực hiện (tuy nhiên, một nghị sỹ không được phép hỏi quá nhiều về vấn đề này vì như vậy ông ta đã thể hiện sự lơ là trong việc thực hiện nhiệm vụ của mình); thứ năm, không ai được phép phát biểu lần thứ hai về cùng một vấn đề khi đang có người khác muốn phát biểu về vấn đề đó; thứ sáu, vị chủ toạ phải điều khiển phiên họp một cách công bằng và trung thực. Tuy nhiên, theo chúng tôi, ở đây cần bổ sung thêm yêu cầu thứ bảy: hai luồng ý kiến “phản đối” và “đồng ý” đều phải được có cơ hội thể hiện như nhau.
Vậy ở nước ta thì sao? Xin dẫn ra ví dụ sau đây: Trong Luật tổ chức Quốc hội năm 2001 quy định: “Phó Chủ nhiệm Uỷ ban giúp Chủ nhiệm Uỷ ban thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công của Chủ nhiệm Uỷ ban...”[9]. Như vậy, quy định này thể hiện tinh thần “giúp việc” mà không thấy rằng, ở đây không ai “giúp việc” cho ai cả, mỗi người đều nắm trong tay một lá phiếu của cử tri trao cho, đều bình đẳng với nhau[10].
Quyết định theo đa số
Nguyên tắc quyết định theo đa số thể hiện qua hai yêu cầu: 1) số lượng đại biểu tối thiểu cần thiết (quorum) có mặt tại phiên họp để cuộc thảo luận và quyết định của hội nghị có giá trị. Yêu cầu này rất quan trọng bởi vì khó mà chấp nhận rằng một đạo luật, được xem là ý chí của toàn dân, mà chỉ được một số rất nhỏ nghị sỹ tham gia thảo luận và quyết định. 2) Quyết sách của Quốc hội phải được đa số đại biểu đồng ý tán thành mới có giá trị. Cũng tương tự như yêu cầu về quorum, yêu cầu này xuất phát từ tính chất đại diện của Quốc hội: mỗi quyết sách đều thể hiện ý chí của toàn dân tộc, bởi vậy phải được đa số tán thành.
Ở Việt Nam, về yêu cầu thứ nhất, Nội quy kỳ họp Quốc hội và các bản Quy chế của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban đều không có quy định về số lượng đại biểu tối thiểu cần thiết. Như vậy, mặc nhiên có thể hiểu là dù chỉ 3 đại biểu có mặt chẳng hạn cũng phải tiến hành phiên họp? (một trường hợp khó có thể hình dung nhưng cũng cần tính đến, bởi lẽ đã là thủ tục thì phải đầy đủ và chặt chẽ). Cũng do không có quy định chặt chẽ về số đại biểu hợp lệ để tiến hành, có những phiên họp của các Uỷ ban chỉ có vài vị có mặt (thường là Thường trực Uỷ ban) và quyết thay cho toàn thể Uỷ ban[11]. Về yêu cầu thứ hai, Quốc hội Việt Nam luôn có truyền thống nhất trí cao, nhưng mặt khác, nếu theo dõi các phiên họp có thể nhận thấy phần nào tính chất diễn đàn thảo luận của Quốc hội ta còn chưa mạnh[12].
Bảo vệ thiểu số trong tương quan với đa số
Là cơ quan đại diện cho nhiều lợi ích, quan điểm khác nhau, xét dưới góc độ nhất định, Quốc hội là nơi bảo vệ quyền lợi cho những chủ thể “yếu thế” trong đời sống chính trị của mỗi nước. Những chủ thể này luôn quan tâm để hiệu quả chính trị của Quốc hội được tăng cường; bởi lẽ, họ không có mặt trong Chính phủ và đối với họ hoạt động trong Quốc hội là khả năng, cơ hội để bảo vệ quyền lợi của mình. Việt Nam đã ghi nhận và khẳng định Nhà nước pháp quyền trong Hiến pháp. Mà một trong những điểm nổi bật của Nhà nước pháp quyền là bảo vệ quyền của thiểu số. Bởi vậy, Quốc hội Việt Nam phải là nơi bảo vệ quyền lợi của những nhóm xã hội, các địa phương yếu thế hơn, các dân tộc thiểu số[13], tôn trọng ý kiến, quan điểm thiểu số.
Hơn nữa, có chân lý là: chân lý không hẳn bao giờ cũng thuộc về đa số. Làm gì trong trường hợp đa số thiếu thiện chí, hoặc đa số có chiều hướng nghiêng về một quyết định không hợp lý, không đúng? Ngoài ra, điều dễ nhận thấy là thiểu số bao giờ cũng yếu thế hơn so với đa số. Bởi vậy, song song với nguyên tắc quyết định theo đa số là nguyên tắc bảo vệ thiểu số trong thủ tục làm việc của Quốc hội. Để bảo đảm khả năng làm việc của Quốc hội, thiểu số trong Quốc hội có nhiều quyền liên quan đến thủ tục. Ví dụ như: quyền đưa ra kiến nghị về thủ tục và Quốc hội bắt buộc phải biểu quyết về kiến nghị đó; quyền yêu cầu và cần phải đáp ứng yêu cầu đó (yêu cầu thành lập tiểu ban điều tra, yêu cầu triệu tập Quốc hội); đa số có quyền quyết định cuối cùng nhưng quyền phát biểu của nhóm thiểu số phải được bảo đảm...
Tuy nhiên, để tránh sự lạm dụng nguyên tắc bảo vệ thiểu số nhằm trì hoãn tiến trình ra quyết sách của Quốc hội vì lợi ích cá nhân, quy chế của Quốc hội các nước, dù ít hay nhiều đều có những thủ tục có tính chất ràng buộc, hạn chế; chẳng hạn như hạn chế thời gian, số lần phát biểu, hoặc nếu đại biểu nhận thấy có sự vi phạm thủ tục thì có thể phát biểu ngay lập tức mà không theo danh sách đăng ký...
Có thể nói, Quốc hội Việt Nam hầu như chưa có những thủ tục để bảo vệ thiểu số. Chẳng hạn, trong các bản quy chế của các cơ quan của Quốc hội và Nội quy kỳ họp Quốc hội rất ít các quy định về quyền của cá nhân đại biểu, nhóm đại biểu được kiến nghị, yêu cầu điều gì đó. Như ở phần II.1. đã đề cập, chúng ta đang bắt tay vào xây dựng Nhà nước pháp quyền, mà một trong những nét nổi bật của Nhà nước pháp quyền là bảo vệ lợi ích của thiểu số trong tất cả các lĩnh vực hoạt động của công dân, xã hội, Nhà nước, đặc biệt trong Quốc hội, cơ quan đại diện cho những lợi ích khác nhau. Có nên xây dựng những thủ tục đó hay không, logic của câu trả lời có lẽ đã rõ.
Công khai
Nguyên tắc công khai trong thủ tục làm việc của Quốc hội liên quan đến tính chất diễn đàn “mở” của cơ quan này. Có lẽ cũng không cần phải giải thích tại sao. Nhưng nguyên tắc công khai còn liên quan đến tính chất “cầu nối” của Quốc hội, bởi lẽ hoạt động giám sát hành pháp của Quốc hội (cầu nối giữa người dân với Chính phủ) chỉ thực sự mang lại lợi ích cho người dân chỉ khi họ biết được quá trình giám sát đó diễn biến ra sao và có những kết quả gì. Mặt khác, nhờ có công khai nên sức ép của giám sát tăng gấp bội bởi có thêm sức ép của công luận xã hội. Vậy Quốc hội các nước có những thủ tục gì để đảm bảo nguyên tắc hoạt động công khai?
Đại đa số Quy chế Quốc hội các nước đều có những quy định cho phép công chúng, các phương tiện thông tin đại chúng tham dự các phiên họp công khai; một số phiên họp nhất định được truyền hình trực tiếp; các phiên họp đều có biên bản; biên bản phải được người chủ toạ phiên họp đó ký xác thực và được lưu giữ tại bộ phận lưu trữ của Nghị viện và được công bố công khai trên Công báo. Những quy định này hầu như không khác với những quy định tương ứng trong thủ tục làm việc của Quốc hội ta. Nhưng ngoài ra, ở đây có điểm khác biệt liên quan đến nguyên tắc công khai mà chúng tôi muốn nhấn mạnh đến sau đây:
Công khai và hoạt động của các Uỷ ban
Quốc hội nhiều nước có những thủ tục liên quan đến nguyên tắc công khai ngay cả trong các phiên họp của các uỷ ban. Ví dụ, các Uỷ ban trong Quốc hội Mỹ tổ chức những phiên điều trần với sự tham gia của nhiều thành phần khác nhau: chủ thể sáng quyền lập pháp; các quan chức Chính phủ; đại diện của các nhóm áp lực; công dân, đôi khi có cả những nhân vật nổi tiếng; và tất nhiên không thể thiếu báo chí, phát thanh, truyền hình và gần đây là Internet, những thành tựu công nghệ thông tin khác. Tháng Chín năm 1998, Uỷ ban Nông nghiệp của Hạ viện trở thành Uỷ ban đầu tiên của Quốc hội Mỹ truyền trực tiếp các tư liệu hội nghị của mình qua Internet[14]. Còn ở Việt Nam, ngay cả những người trong ngành cũng nhiều khi không biết gì về các phiên họp của các Uỷ ban, chứ chưa nói đến công dân, báo chí, truyền thông. Có thể là sức hấp dẫn của các Uỷ ban ta không lớn chăng? Nếu các Uỷ ban của Quốc hội “mở” hơn, điều đó đồng nghĩa với việc chịu sự giám sát khắt khe hơn, chịu áp lực lớn hơn, nhưng mặt khác cũng có nghĩa là làm cho các uỷ ban mạnh lên, “cứng cáp” hơn, làm việc có trách nhiệm hơn.
Cân bằng và dung hoà
Do đại diện cho nhiều lợi ích khác nhau, Quốc hội các nước có nhiều thủ tục để cân bằng quyền lực, dung hoà lợi ích, khuyến khích thương lượng. Hầu như luôn có sự “kiềm chế và đối trọng” nhau trong các thủ tục làm việc của Quốc hội các nước. Ví dụ, bên cạnh những thủ tục tạo nên vai trò to lớn của các uỷ ban thì để giảm quyền hạn của một uỷ ban đối với dự luật, Hạ viện Mỹ có 3 thủ tục là kiến nghị miễn trừ, lịch ngày thứ Tư và rút dự luật khỏi uỷ ban[15]. Hoặc để tránh tình trạng lạm quyền của những nhân vật có thế lực như Chủ tịch Viện hay Chủ nhiệm Uỷ ban, luôn có những thủ tục chẳng hạn như về quyền đưa ra kiến nghị của cá nhân đại biểu, nhóm đại biểu về việc ông ta không tuân thủ thủ tục, cần phải thay chủ toạ...
Kết luận
1. Tại sao lại có những thủ tục này hay thủ tục kia trong hoạt động của Quốc hội? Hay nói cách khác, chúng bắt nguồn từ đâu, liên quan đến những tính chất đặc thù nào của Quốc hội? Những nguyên tắc, yêu cầu chung nào đối với việc xây dựng và áp dụng thủ tục? Hy vọng là chúng tôi đã giải đáp phần nào những câu hỏi này. Làm rõ những vấn đề này (cùng với việc phân tích vai trò, ý nghĩa của thủ tục làm việc) sẽ góp phần giúp nhận ra sự cần thiết và tiêu chí khi lựa chọn một thủ tục nào đó. Thủ tục phản ánh bản chất của Quốc hội như một cơ quan đại diện cao nhất, đồng thời việc xây dựng và áp dụng thủ tục một cách đúng đắn, đầy đủ góp phần rất lớn làm cho Quốc hội thực sự là một cơ quan đại diện, dân chủ và làm việc có hiệu quả tốt.
2. Những nguyên tắc, yêu cầu đối với việc xây dựng và áp dụng thủ tục làm việc của Quốc hội trên đây không tính đến những đặc điểm xa lạ với thực tiễn hoạt động của Quốc hội ta, chẳng hạn như cơ cấu đảng phái trong Quốc hội các nước, hoặc cơ cấu hai viện. Mặt khác, chúng tôi cũng cố gắng tìm kiếm những yếu tố hợp lý để so sánh, đối chiếu với Quốc hội Việt Nam, qua đó thấy được còn thiếu cái gì trên phương diện này, có thể áp dụng những nguyên tắc nào, có thể đi theo những yêu cầu nào, và tương ứng với đó - những thủ tục nào.
3. Quốc hội ta còn thiếu rất nhiều thủ tục làm việc, còn những thủ tục đã có lại không phải tất cả đều hợp lý. Lựa chọn những thủ tục nào, những nguyên tắc nào, những yêu cầu nào khi xây dựng các quy chế, nội quy - điều này lại hoàn toàn phụ thuộc vào các đại biểu, những người quyết định cuối cùng. Các đại biểu sẽ tự quyết định họ có được hay không những thủ tục đầy đủ, chặt chẽ, hợp lý để: 1) trước hết mang lại lợi thế cho chính mình trong hoạt động nghị trường; và 2) sâu xa hơn, mang lại quyền lợi cho cử tri và cho toàn thể dân tộc, quốc gia./.
[1] Xem biên bản gỡ băng phát biểu của đại biểu ngày 11 và 12/12/2001 tại Hội trường, Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu khoa học.
[2] Les parlements aujourd’hui (Cahiers Francais), Paris, 1976. (Theo Krutogolov M.A. Nghị viện Pháp-tổ chức và hoạt động, Nxb. Khoa học, Moskva, 1988, tr.143).
[3] Krutogolov M.A., như chú thích 2. (Từ năm 1976, những dự luật nếu không được đệ trình trước khi tháng thứ nhất của kỳ họp kết thúc sẽ không được đưa vào chương trình làm việc. Sau thời hạn đó, nếu vẫn được đệ trình, dự luật sẽ tự động được chuyển sang kỳ họp sau).
[4] Edward V. Schneir, Bertram Gross. Congress Today. St. Martin’s Press. N.Y. 1993, p.17.
[5] Có thể sẽ có ý kiến phản đối: vậy cơ chế biểu quyết theo đường lối của nhóm đảng hay dưới áp lực của nhóm lợi ích hoặc của cử tri thì sao? Nhưng đó lại là bình diện khác, không thuộc phạm vi bài viết.
[6] Xem thêm “Để tiến tới chuyên nghiệp”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 6/2002.
[7] Xem thêm các bài tổng thuật các kỳ họp thứ 9, 10, 11 Quốc hội khoá X trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp các số năm 2001 và 2002.
[8] Xem Henry M.Robert, Robert’s Rules of Order, Berkley, New York, 1993, p.18 (có ở Thư viện Quốc hội); hoặc xem Đề tài Nghiên cứu khoa học: Mô hình tổ chức và hoạt động của Quốc hội một số nước trên thế giới, Chủ nhiệm đề tài TS. Nguyễn Sĩ Dũng, Văn phòng Quốc hội, 2000-2002, tr. 221.
[9] Điều 25 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001.
[10] Khoản 3, Điều 8 Quy chế hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội năm 2004: “Phó Chủ tịch Hội đồng Dân tộc, Phó Chủ nhiệm Uỷ ban của Quốc hội giúp Hội đồng, Chủ nhiệm Uỷ ban thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công của Chủ tịch Hội đồng, Chủ nhiệm Uỷ ban; được phân công phụ trách công tác nhất định của Hội đồng, Uỷ ban và ký văn bản của Hội đồng, Uỷ ban khi được uỷ quyền” (BBT).
[11] Xem thêm Nguyễn Quang Minh, “Xây dựng báo cáo thẩm tra...” cùng đăng trong số này.
[12] Tuy nhiên, gần đây tính chất diễn đàn được thể hiện rõ nét hơn, và đó là một dấu hiệu đáng mừng.
[13] Các tác giả của cuốn “Luật hiến pháp các nước trên thế giới” (Strashun chủ biên, Moskva, 1996) đã nhận xét Hội đồng dân tộc là một nét đặc thù trong tổ chức của Quốc hội Việt Nam, được tổ chức để bảo vệ quyền lợi của các dân tộc ít người.
[14] Roger H. Davison, Walter J. Oleszek. Quốc hội và các thành viên, Nxb. Chính trị Quốc gia. Hà Nội 2002, tr.338-339.
[15] Như trên, tr. 378-381.