ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VỚI VIỆC SỬ DỤNG THÔNG TIN TƯ VẤN
Vũ Minh Hồng
Ban Dân chủ, Pháp luật
Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam
Đại biểu Quốc hội - hai nhà trong một
Trong mỗi đại biểu Quốc hội (ĐBQH) của Việt Nam có hai thuộc tính đan xen: họ vừa là nhà chính trị - người đại diện nhân dân, thể hiện ý chí và nguyện vọng của người dân tại cơ quan quyền lực cao nhất là Quốc hội; họ lại vừa là nhà lập pháp - sử dụng có trách nhiệm các quyền lực tối cao trong Quốc hội để làm luật.
Nhà chính trị: ĐBQH xem xét và quyết định các vấn đề dưới góc độ chính trị vĩ mô, trên cơ sở lắng nghe cử tri để phản ánh trên các diễn đàn Quốc hội. Họ đồng thời thông tin ý tưởng sáng kiến luật hoặc truyền tải các vấn đề của dự luật đang soạn thảo tới các cử tri. Mặt khác, ĐBQH chất vấn, giám sát các cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp, thông tin các ý kiến của cử tri tới các cơ quan này, trong đó bao gồm các cơ quan soạn thảo dự án luật. Quy trình này thực chất là quy trình thông tin hai chiều nhằm thực hiện bổn phận, trách nhiệm trước nhân dân, người đã trao quyền lực và gửi gắm niềm tin vào ĐBQH.
Nhà lập pháp: là những người trực tiếp phát biểu quan điểm, cân nhắc để thông qua các dự án luật, biến các dự thảo, các sáng kiến pháp luật của một hoặc một nhóm người thành luật có giá trị ràng buộc chung, ĐBQH là người đưa cuộc sống vào pháp luật, làm cho chúng trở nên gần gũi và được thực tiễn chấp nhận. Họ là người phát hiện và loại bỏ các quy tắc sáo rỗng, hình thức, khiên cưỡng do sao chép luật hoặc do định kiến, quyền lợi cục bộ của những nhà soạn thảo. Họ xử lý mâu thuẫn giữa xu hướng thời đại, hội nhập với bài học gìn giữ các giá trị của dân tộc, giải quyết thoả đáng sự khác biệt giữa quyền lợi của số đông và của thiểu số, của thông lệ và biệt lệ chứa đựng trong những quy phạm. Làm được những điều đó, nhà làm luật phải biết đến ý nguyện và sự phản ứng khác nhau trong nhân dân, biết đến những thông tin và phân tích về tác động xã hội của một dự luật và của từng quy phạm sắp ban hành.
Nói một cách giản đơn, đại biểu Quốc hội là người đứng giữa cơ quan soạn thảo - cơ quan trình dự án và người dân- đối tượng chịu sự tác động của pháp luật. Cho dù ĐBQH được đào tạo về luật đi chăng nữa thì sứ mệnh của họ không thể đồng nhất với nhiệm vụ của chuyên gia soạn thảo luật, mà là điều hoà các mâu thuẫn về lợi ích, tìm lời giải thuyết phục cho sự khác biệt có thể xảy ra giữa ý muốn của cơ quan trình dự án luật và sự thống nhất với các quyền của các đối tượng chịu sự tác động của luật mà Hiến pháp và pháp luật quy định (tính hợp hiến và hợp pháp, tính thống nhất). Đại biểu Quốc hội xem xét tác động của một quy phạm trên các nhãn quan và các lợi ích khác nhau trong xã hội, hướng tới đạt mục đích chính trị của điều hành xã hội bằng pháp luật.
Những thông tin khác nhau, có thể từ những đối tượng khác nhau trong xã hội bị những tác động ngược chiều bởi một quy phạm pháp luật, một chính sách pháp luật có thể dẫn đến một giải pháp dung hoà hoặc việc bổ sung các điều kiện làm cho dự luật thoả mãn các quyền và lợi ích hợp pháp của những nhóm xã hội, đồng thời bảo đảm đạt mục đích chính trị của chính sách pháp luật do cơ quan trình đề xuất.
Vị thế của nhà làm luật trên đây có vẻ thật dễ hiểu, nhưng lại không dễ làm, bởi cho dù đã bỏ qua một bên kỹ năng pháp lý, thì mỗi ĐBQH cũng không thể am hiểu mọi lĩnh vực đời sống mà pháp luật điều chỉnh, vì đối với bất kỳ ai, cái “biết là hữu hạn, và cái không biết là vô hạn”. Vậy, làm thế nào để nâng cao năng lực để ĐBQH có thể quyết định những vấn đề về: lập hiến, lập pháp, quyết định những chính sách cơ bản về đối nội, đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân, tham gia thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước?
Bên cạnh kỹ năng làm đại biểu Quốc hội, và có thể còn nhiều điều khác, tác giả bài viết này cho rằng, một trong những câu trả lời quan trọng nằm ngay trong cơ chế tham mưu, sử dụng chuyên gia và thông tin, sau đây xin gọi là cơ chế tư vấn - thông tin (TV-TT). Tuy nhiên, bản thân hiện trạng cơ chế TV-TT cho ĐBQH và việc tiếp cận, sử dụng cơ chế này còn nhiều hạn chế.
Cách sử dụng TV-TT hiện nay
Chưa bình đẳng trong việc tiếp cận TV-TT
ĐBQH ở các địa phương, các tổ chức chính trị-xã hội, các lực lượng vũ trang hầu như đều kiêm nhiệm. Do đó, đối với ĐBQH hoạt động kiêm nhiệm thì có ít điều kiện hơn, giữa hai kỳ họp chỉ có thể tập hợp ở đoàn ĐBQH để hỗ trợ nhau hoạt động... điều kiện cung cấp thông tin cho ĐBQH kiêm nhiệm lại thường rất hạn chế. So với ĐBQH chuyên trách hay ĐBQH kiêm nhiệm ở các bộ thì họ có ít cơ hội hơn trong tiếp cận các nguồn tài liệu, bằng chứng, các thông tin tham khảo. Mặt khác, để hiểu được các tài liệu nói gì cũng phải có đủ thời gian đọc. Đó là chưa nói đến việc đọc xong lại phải tự phân tích, mày mò so sánh với các dự án luật thì mới hình thành được sự cân nhắc và quan điểm về vấn đề cần tìm hiểu.
Trong khi đó, so với phần lớn các đại biểu chuyên trách, nhất là các đại biểu thuộc các cơ quan Chính phủ thì thấy có sự chênh lệch lớn trong việc tiếp cận TV-TT. Bởi vì ĐBQH thuộc các cơ quan Chính phủ lâu nay vẫn là người làm luật, do đó họ có kinh nghiệm, thói quen, kỹ năng nhất định khi cơ quan của họ soạn thảo và trình dự luật, hoặc ngay cả khi cơ quan họ góp ý kiến đối với dự luật thuộc cơ quan khác của Chính phủ soạn thảo. Mặt khác, họ có đội ngũ chuyên viên tham mưu, trợ lý ở các vụ chuyên sâu về nội dung và buộc phải tham vấn cho lãnh đạo; đồng thời thư ký giúp việc cũng là nhân tố góp sức đắc lực trong việc thu xếp các cuộc gặp trao đổi, sắp xếp tài liệu, chuyển tải thông tin cho vị lãnh đạo kiêm ĐBQH đó. Hơn nữa, các nguồn thông tin, tài liệu được cập nhật thường xuyên và đổi mới chủ yếu nằm ở các bộ hay cơ quan thuộc Chính phủ.
Chưa chủ động khai thác và sử dụng TV-TT
Quy chế hoạt động của ĐBQH và Đoàn ĐBQH là một văn bản có mục đích hướng tới việc tạo điều kiện giúp ĐBQH thực hiện sứ mệnh và vai trò quan trọng với nhiều nhiệm vụ khó khăn. Song, hầu hết các điều khoản đều đặt họ ở tư thế thụ động trong khai thác và sử dụng các tiện ích. Các hình thức họp, hội nghị, tập huấn, chất vấn, tiếp xúc cử tri... đều do các cơ quan, tổ chức đứng ra lo liệu, trù tính, còn ĐBQH là người “được mời tham gia họp” (các Điều 18, 20, 21), “nghiên cứu tài liệu” (Điều 7), “chất vấn” (Điều 10) và “yêu cầu cung cấp thông tin” (Điều 16). Điều 37 đề cập đến khả năng được cung cấp dịch vụ thông tin có vẻ như chỉ là những thông tin ở dạng tài liệu, báo chí, Internet, trong khi thiếu vắng quy định về sử dụng chuyên gia tham mưu và thông tin được cung cấp từ người tư vấn theo yêu cầu của ĐBQH.
Trong tình hình đó, ĐBQH chỉ còn cách chờ tài liệu do cơ quan soạn thảo gửi đến; thảo luận và xem xét trên cơ sở gợi ý thảo luận hoặc hỏi cơ quan soạn thảo để làm rõ thêm thông tin; nhưng lại thiếu các tài liệu là bằng chứng thực tế đối với một vấn đề tác động chính sách chẳng hạn.
Để ĐBQH có thể xây dựng và duy trì được các phẩm chất của nhà chính trị và nhà lập pháp, họ cần có được TV-TT nhiều chiều, nhiều lĩnh vực, và tự đề ra các yêu cầu thông tin, tư vấn. Muốn thế, phải có một môi trường dịch vụ nghiên cứu mạnh được cung cấp bởi cơ quan của Quốc hội. Mặt khác, trong điều kiện hoạt động kiêm nhiệm và với số luợng các tài liệu, thông tin vô cùng lớn, lại trong thời gian có hạn, các đại biểu lại càng cần thiết có cán bộ, chuyên gia hỗ trợ xử lý thông tin.
Hiện nay, tại Trung tâm Thông tin- Thư viện và Nghiên cứu khoa học, Văn phòng Quốc hội đã tổ chức những dịch vụ nghiên cứu và thông tin. Những dịch vụ nghiên cứu và thông tin này do Phòng nghiên cứu lập pháp và Phòng thông tin cung cấp “không chỉ giới hạn về các vấn đề pháp luật thực định… mà còn về chính sách pháp luật của các dự án cụ thể, tính thống nhất của hệ thống pháp luật và nghiên cứu pháp luật so sánh …”[1]. Các kết quả nghiên cứu được cung cấp dưới dạng báo cáo chuyên đề, bài viết hội thảo, ý kiến trả lời yêu cầu thông tin của các đại biểu, tài liệu tham khảo v.v… Trung tâm này bước đầu đã cung cấp tài liệu đến cuộc họp của các Uỷ ban của Quốc hội hoặc hội nghị các đại biểu chuyên trách giữa hai kỳ họp. Đây là cơ sở xuất phát khá tốt. Tuy nhiên, những tài liệu nghiên cứu này có thể đáp ứng nhu cầu của ĐBQH có thói quen nghiên cứu khoa học, nhưng với nhiều ĐBQH kiêm nhiệm, nhất là ở các địa phương thì chưa chắc đã phù hợp và trở nên quá tải chăng? Những hình thức cung cấp thông tin tham khảo nói trên cũng không thể thay thế hình thức trao đổi, điều tra thực tế mà ĐBQH và các Uỷ ban ở vị thế chủ động tìm hiểu và thu thập những kiến thức và bằng chứng cụ thể.
Lực lượng tham mưu
Hoạt động TV-TT cho ĐBQH đang do các cán bộ, công chức, chuyên viên về pháp luật và các lĩnh vực khác của các bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan thuộc Quốc hội, các tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương và cấp tỉnh thực hiện. Mối quan hệ giữa người TV-TT với ĐBQH dựa trên chế độ tham mưu cho lãnh đạo của cán bộ, công chức trong các cơ quan của Đảng, các cơ quan nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội. Khi cơ quan, tổ chức có người lãnh đạo được đắc cử trở thành ĐBQH thì chức năng, nhiệm vụ hoạt động ĐBQH được coi là chức năng, nhiệm vụ kiêm nhiệm của người lãnh đạo này, nhưng hoạt động tham mưu phục vụ người đại biểu kiêm nhiệm này lại không được coi là một trách nhiệm chính thức và bắt buộc, vì không có quy định về sử dụng thư ký riêng cho đại biểu. Trong khi đó, nguồn nhân lực có khả nãng thực hiện hành vi TV-TT lại rất dồi dào bởi đội ngũ công chức, chuyên gia trong các cơ quan, tổ chức và trong các lực lượng xã hội khác. Nếu không có cơ chế để ĐBQH sử dụng các lực lượng này thì thực sự là sự lãng phí.
Tóm lại, trong điều kiện hiện nay, để giúp tăng cường năng lực của ĐBQH, bên cạnh việc tăng cường năng lực cho cơ quan thông tin-nghiên cứu của Văn phòng Quốc hội cần nghiên cứu cơ chế thích hợp để ĐBQH có thể sử dụng lực lượng chuyên gia trong xã hội hỗ trợ tư vấn và thông tin. Cần phải có bước chuyển từ cơ chế tiếp nhận thông tin thụ động sang cơ chế chủ động và có chuyên gia hỗ trợ. Nghiên cứu về cơ chế thông tin - tư vấn cho ĐBQH cần làm rõ các vấn đề như: lực lượng tư vấn, thông tin là ai? Hành vi tư vấn, thông tin gồm những gì? Mối quan hệ giữa cơ quan, cá nhân cung cấp dịch vụ thông tin -tư vấn với ĐBQH và quản lý hoạt động này như thế nào? Hy vọng cơ chế này sẽ góp thêm phần để ĐBQH đảm đương được hai vai trò lớn lao của người đại diện nhân dân và người làm luật./.
[1] Ngô Đức Mạnh, giới thiệu về dịch vụ nghiên cứu ở Quốc hội.