BÀN VỀ LẬP HIẾN

TS. Phạm Văn Hùng

             Tổng Biên tập Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp-

 Văn phòng Quốc hội

Dự thảo Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội đã định hướng cho việc xây dựng cơ chế tổ chức quyền lực nhà nước. So với Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ năm 1991 thì Dự thảo Cương lĩnh vừa có sự kế thừa, vừa có sự bổ sung rất quan trọng những nội dung cốt lõi của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Bài viết phân tích cơ sở lý luận, thực tiễn của sự cần thiết phải kế thừa, bổ sung này, đồng thời đưa ra khuyến nghị về việc tiếp tục hoàn thiện Cương lĩnh.

Dự thảo Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (gọi tắt là DTCL) đã đề cập đến một vấn đề vô cùng quan trọng trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, theo đó cơ chế tổ chức quyền lực được thiết kế theo định hướng: “Nhà nước gắn bó chặt chẽ với nhân dân, thực hiện đầy đủ quyền dân chủ của nhân dân, tôn trọng và lắng nghe ý kiến của nhân dân và chịu sự giám sát của nhân dân; có cơ chế và biện pháp kiểm soát, ngăn ngừa và trừng trị tệ quan liêu, tham nhũng, lộng quyền, vô trách nhiệm, xâm phạm quyền dân chủ của công dân. Tổ chức và hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thống nhất quyền lực, có sự phân công, phân cấp, đồng thời bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của Trung ương.

Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; có cơ chế kiểm tra, giám sát trong việc thực hiện ba quyền đó” (Điểm 10 Mục IV về Hệ thống chính trị và vai trò lãnh đạo của Đảng).

Để thuận lợi cho việc xem xét DTCL có gì mới so với Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ năm 1991 (gọi tắt là Cương lĩnh năm 1991) chúng tôi xin trích dẫn phần tương ứng nói trên trong Cương lĩnh năm 1991 như sau:

“Nhà nước có mối liên hệ thường xuyên và chặt chẽ với nhân dân, tôn trọng và lắng nghe ý kiến của nhân dân. Có cơ chế và biện pháp kiểm soát, ngăn ngừa và trừng trị tệ quan liêu, tham nhũng, lộng quyền, vô trách nhiệm, xâm phạm quyền dân chủ của công dân. Tổ chức và hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thống nhất quyền lực, có sự phân công, phân cấp, đồng thời bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của Trung ương.

Nhà nước Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, với sự phân công rành mạch ba quyền đó”[1].

Qua nghiên cứu, có thể thấy vấn đề cơ chế tổ chức quyền lực trong DTCL vừa có sự kế thừa, vừa có sự bổ sung so với Cương lĩnh năm 1991.

1. Kế thừa quan điểm về tính thống nhất của quyền lực nhà nước

 DTCL đề cập đến vấn đề thống nhất quyền lực. Đây là vấn đề cốt lõi nhất của cơ chế tổ chức quyền lực trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa bởi nó liên quan đến các học thuyết về Nhà nước. Tuy trong lịch sử hình thành và phát triển nhà nước đã có nhiều ý kiến khác nhau về quyền lực nhà nước, nhưng chung quy, có hai học thuyết cơ bản làm nền tảng cho việc xây dựng cơ chế tổ chức quyền lực nhà nước. 

Học thuyết phân quyền được các luật gia tiêu biểu thời Khai sáng (thế kỷ XVIII) ở Pháp xây dựng. Trong tác phẩm “Tinh thần pháp luật” xuất bản năm 1748, Montesquieu (1689-1755) đã phân tích về sự cần thiết phải phân chia quyền lực nhà nước thành quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp như một phương thức hữu hiệu để bảo vệ quyền tự do của công dân. Theo Montesquieu, “nếu một người hay một tổ chức của quan chức, hoặc của quý tộc, hoặc của dân chúng nắm luôn cả ba thứ quyền lực nói trên thì sẽ mất hết”[2]. Tuy nhiên, Montesquieu cũng không phân chia quyền lực nhà nước một cách máy móc, mà vẫn thấy được sự ràng buộc, phối hợp giữa ba thứ quyền lực ấy. Montesquieu lưu ý rằng “cả ba quyền lực này do ràng buộc lẫn nhau mà dường như nghỉ ngơi hay bất động. Tuy nhiên, vì tính tất yếu của mọi sự vật là vận động, nên cả ba quyền lực ấy vẫn buộc phải đi tới, mà đi tới một cách nhịp nhàng”[3].  

Jean-Jacques Roussau (1712-1778) cũng bàn nhiều đến Nhà nước, chủ quyền tối cao và mối tương quan giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Theo ông, Nhà nước phải được tổ chức cai trị bằng một “khế ước xã hội”, trong đó “mỗi người chúng ta đặt mình và quyền lực của mình dưới sự điều khiển tối cao của ý chí chung, và chúng ta tiếp nhận mọi thành viên như một bộ phận không thể tách rời của toàn thể”[4]. Jean-Jacques Roussau về cơ bản tán thành việc giao cho mỗi cơ quan nhà nước thực hiện một loại quyền lực nhà nước. Ông đề cao vai trò của cơ quan lập pháp, theo đó “có thể nói rằng, lập pháp là đỉnh cao nhất của sự hoàn thiện mà tập thể có thể đạt tới được. Người lập pháp, về tất cả mọi phương diện là một người phi thường trong quốc gia; phi thường chẳng những do thiên tài mà chính là do được sử dụng nữa. Người lập pháp quyết không phải là một vị pháp quan hay một quốc vương”[5]. Điều đáng lưu ý là Jean-Jacques Roussau đặc biệt coi trọng mối liên hệ bên trong giữa các bộ phận quyền lực nhà nước, đó là mối quan hệ rất chặt chẽ, thậm chí đến mức không thể phân chia được. Ông cho rằng “chủ quyền tối cao không thể từ bỏ thì cũng không thể phân chia được; bởi ý chí là chung hoặc không phải là chung; nó có thể là của toàn dân chúng hoặc là của một bộ phận. Trường hợp thứ nhất, ý chí chung được công bố là một điều khoản của chủ quyền tối cao, nó trở thành luật. Trường hợp thứ hai, ý chí cá nhân nếu công bố lên thì chỉ là mệnh lệnh pháp quan, cùng lắm chỉ là một nghị định mà thôi”. Jean-Jacques Roussau đã phân tích tính chất sai lầm của quan điểm phân chia quyền lực như sau: “Trong chính trị của ta, tuy về nguyên tắc thì quyền lực tối cao không thể phân chia, nhưng trên thực tế, người ta vẫn chia tách nó trong đối tượng. Họ chia nó thành lực lượng và ý chí, thành quyền lực lập pháp và quyền lực hành pháp, thành quyền quan thuế, quyền tư pháp, quyền chiến tranh, thành cai trị đối nội và ứng phó đối ngoại; khi thì người ta trộn lẫn các bộ phận, khi thì người ta tách rời chúng với nhau. Họ biến quyền lực tối cao thành một thứ quái dị, ghép lại bằng nhiều mảnh, giống như họ ghép một hình người từ nhiều cơ thể; mặt của anh này, tay của chị nọ, chân của người kia…

Có sai lầm này là vì không xuất phát từ những khái niệm đúng đắn về quyền uy tối cao mà chỉ nắm lấy những biểu hiện bề ngoài, coi đó là các bộ phận của quyền uy tối cao…

Theo dõi các lối phân chia khác, ta cũng sẽ thấy rõ sự lầm lẫn khi người ta tưởng rằng quyền lực tối cao có thể bị phân chia. Những bộ phận quyền hành được chia tách ra đều phụ thuộc vào quyền lực tối cao, đều giả định phải có ý chí tối cao, mỗi bộ phận đều chỉ nhằm thực hiện ý chí tối cao đó”[6].                               

Các trích dẫn ở trên cho thấy, những luật gia thời Khai sáng một mặt đề cao sự phân chia quyền lực về mặt hình thức, nhưng cũng phải thừa nhận về tính liên hệ bản chất bên trong của quyền lực nhà nước và chính yếu tố bên trong này mới là yếu tố chi phối hoặc quyết định việc thực hiện quyền lực nhà nước. Điều đặc biệt là cả Montesquieu, Jean-Jacques Roussau và nhiều luật gia khác thời kỳ này khi trình bày luận thuyết của mình đều chưa bàn nhiều đến ảnh hưởng của các đảng phái chính trị trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Sự phát triển của lịch sử sau này cho thấy, dù học thuyết phân quyền được vận dụng trong việc xây dựng các hiến pháp ở các mức độ khác nhau trong các Nhà nước tư sản, nhưng đằng sau các quyền lực nhà nước, dù là quyền lập pháp hay hành pháp đều có sự hỗ trợ của các đảng phái chính trị. Nếu chỉ máy móc phân chia quyền lực nhà nước mà không đánh giá đúng mức vai trò, tầm ảnh hưởng của các đảng phải chính trị, quyền lực nhà nước khó có thể thực hiện đúng được như mong đợi của các nhà lập hiến. Điều đó cũng giải thích vì sao trong các Nhà nước tư sản hiện đại, việc thực hiện học thuyết phân chia quyền lực nhà nước luôn luôn đi liền với thực hiện chế độ đa nguyên chính trị, đa đảng đối lập.                     

Học thuyết Mác - Lê nin về vấn đề nhà nước tiếp cận vấn đề quyền lực nhà nước từ góc độ quyền lực chính trị, từ bản chất giai cấp gắn liền với chế độ chính trị, nên không chấp nhận sự phân chia quyền lực nhà nước. Nếu như các luật gia tư sản thường cố tình che đậy bản chất giai cấp của Nhà nước, thì các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác - Lê nin lại tuyên bố công khai về vấn đề này. Mác và Ăng-ghen cho rằng, “những người cộng sản coi là điều đáng khinh bỉ nếu giấu giếm những quan điểm và ý định của mình”[7]. “Quyền lực nhà nước không phải là đứng lơ lửng ở trên không”[8]. Quyền lực nhà nước có cội nguồn từ quyền lực chính trị và bị chi phối bởi quyền lực chính trị. Nhưng quyền lực chính trị là gì? Trong Tuyên ngôn Đảng Cộng sản, Mác và Ăng-ghen khẳng định “quyền lực chính trị, theo đúng nghĩa của nó, là bạo lực có tổ chức của một giai cấp để trấn áp một giai cấp khác”[9]. Ngày nay, khoa học pháp lý đã quan tâm nghiên cứu về tính xã hội của Nhà nước nhưng điều đó không xoá nhoà được bản tính cốt lõi về tính giai cấp của Nhà nước và quyền lực chính trị. Đó cũng là lý do vì sao cách đây hơn một thế kỷ Mác đã coi sự phân chia giữa quyền lực lập pháp và hành pháp trong một Nhà nước là vô lý. Trong bài Vụ án chống Ủy ban những người dân chủ quận Rhein, khi bàn về việc Quốc hội ra nghị quyết cự tuyệt thuế của nhà vua, Mác cho rằng, đó chỉ là dấu hiệu chia rẽ giữa nhà vua và nhân dân (Mác không phân tích mâu thuẫn giữa Quốc hội và nhà vua - đại diện cho quyền hành pháp - PVH). Trong trường hợp này, “hành động của Quốc hội tuyệt nhiên không quyết định trước hành động của nhân dân. Bản thân Quốc hội không có quyền nào hết, nhân dân chỉ ủy thác cho Quốc hội quyền bảo vệ quyền của nhân dân. Nếu một Quốc hội không hành động căn cứ vào sự ủy thác đó thì quyền ủy thác đó mất hiệu lực. Lúc đó nhân dân xuất hiện trên vũ đài và hành động theo ý của mình. Ví dụ nếu một Quốc hội nào đó đã tự bán mình cho một Chính phủ phản bội thì nhân dân phải tống cổ cả hai - cả Chính phủ và cả Quốc hội. Khi nhà vua tiến hành phản cách mạng thì nhân dân có quyền trả lời bằng cách mạng. Để làm điều đó, nhân dân không cần có sự đồng ý của bất cứ một Quốc hội nào”[10]. Ví dụ này cho thấy, chính nhân dân mới là chủ sở hữu của quyền lực, mới là lực lượng nắm giữ quyền quyết định đến sự tồn tại của Quốc hội và Chính phủ, tức là quyết định quyền lập pháp và quyền hành pháp phải theo hướng nào.

Sự tồn tại của quyền lực lập pháp (Nghị viện) và quyền lực hành pháp (nhà vua hoặc tổng thống) với ý nghĩa là sự phân chia quyền lực nhà nước - dù là phân chia về mặt kỹ thuật hình thức - thì theo Mác là luôn tiềm ẩn nguy cơ đối lập nhau và tìm cách phủ định nhau. “Không còn nghi ngờ gì nữa. Trong hai quyền lực đó, cái này phải tiêu diệt cái kia. Hai quyền lực tối cao không thể vai kề vai thi hành chức quyền của mình trong một quốc gia. Đó là điều phi lý giống như việc quy hình tròn thành hình vuông vậy”[11].    

Một ví dụ khác, trong tác phẩm Ngày Mười tám tháng Sương mù, khi phân tích sự xung đột giữa quyền lực của Quốc hội và quyền lực của Tổng thống trong Hiến pháp năm 1848 ở Pháp, Mác nhận định rằng “Các điều khoản 45 - 70 của Hiến pháp đã được thảo ra sao cho Quốc hội có thể gạt bỏ được tổng thống bằng con đường hợp hiến, nhưng tổng thống lại chỉ có thể gạt bỏ được Quốc hội bằng con đường không hợp hiến, bằng cách thủ tiêu luôn cả Hiến pháp. Như thế là ở đây, bản thân Hiến pháp lại đi thách thức thủ tiêu mình bằng bạo lực. Chẳng những nó thần thánh hóa chế độ phân quyền giống như bản Hiến chương 1830, mà nó còn mở rộng chế độ phân quyền đến chỗ mâu thuẫn không sao chịu nổi… nếu Hiến pháp giao cho tổng thống quyền hành thực tế, thì nó lại bảo đảm cho Quốc hội quyền lực tinh thần… Quốc hội được bầu ra chỉ gắn với quốc dân bằng mối liên hệ siêu hình, nhưng tổng thống được bầu ra thì lại gắn với quốc dân bằng mối liên hệ cá nhân. Quốc hội, thông qua những thành viên khác nhau của nó là đại biểu cho nhiều vẻ của tinh thần quốc dân, nhưng chính tổng thống mới là hiện thân của tinh thần quốc dân ấy. So với Quốc hội, tổng thống có một thứ như là quyền lực thần thánh. Ông ta cầm quyền là do sự ân sủng của nhân dân”[12].         

Đối với quyền tư pháp, phê phán việc Hiến pháp tư sản thời cách mạng Pháp áp dụng học thuyết phân quyền quy định quyền không thể bãi miễn đối với thẩm phán, Mác cho rằng: “Trong khi hiến pháp tam tài bác bỏ mọi sự thỏa hiệp với giai cấp tư sản và chưa biết thu hút được một thành phần xã hội mới nào vào hình thức mới của Nhà nước, thì ngược lại, Hiến pháp đó lại vội vã trả lại quyền bất khả xâm phạm cổ truyền cho một tập đoàn đã từng bảo vệ Nhà nước cũ một cách hết sức hăng hái và cuồng nhiệt. Hiến pháp ấy đã nâng quyền không thể bãi miễn của các quan tòa, một quyền đã bị Chính phủ lâm thời vi phạm, lên thành một đạo luật cơ bản. Ông vua bị nó truất ngôi đã được phục sinh lại thành hàng trăm ông vua trong những quan tòa không thể bãi miễn được do pháp chế quy định”[13]. Chúng ta biết rằng, các luật gia thời Khai sáng khi xây dựng học thuyết phân quyền thường hết lòng cổ suý cho tính độc lập của quyền lực tư pháp như một giải pháp khách quan, vô tư cho việc bảo vệ tự do và có nhiệm vụ đặt các cơ quan nhà nước vào đúng vị trí của nó, làm mối dây liên lạc và yếu tố trung gian giữa Chính phủ và nhân dân, hoặc Chính phủ với cơ quan quyền lực tối cao hoặc giữa ba vế ấy khi cần[14]. Tuy nhiên, khi nhận xét về các thẩm phán trong bộ máy nhà nước thời kỳ cách mạng tư sản Pháp, Mác có cái nhìn thực tế hơn, đi sâu vào bản chất bên trong của quyền lực này và cho rằng “các viên chức tư pháp đều mất hết cái vẻ độc lập bề ngoài được dùng để che đậy sự phục tùng hèn hạ của họ đối với tất cả mọi Chính phủ nối tiếp nhau mà họ đã lần lượt tuyên thệ trung thành để rồi sau đó lại bội phản”[15].       

Các ví dụ nói trên cho thấy, Mác đã phê phán tính phi lý của học thuyết phân quyền. Thiết nghĩ, những nhận định, phân tính của Mác mang tính phê phán việc áp dụng máy móc học thuyết phân quyền vào xây dựng các hiến pháp tư sản vẫn còn nguyên giá trị. Điều có thể thấy rõ nhất là qua việc áp dụng học thuyết phân quyền trong tổ chức quyền lực của các nhà nước tư sản nói trên thì quyền lực của nhân dân luôn có nguy cơ bị đe dọa hoặc thu hẹp bởi các nhánh quyền lực. Sau sự kiện Nhà nước Liên Xô (cũ) và các Nhà nước xã hội chủ nghĩa ở Đông Âu sụp đổ cuối thế kỷ XX, bộ máy nhà nước ở những nước này đã được thiết kế lại theo hướng áp dụng học thuyết phân quyền, nhưng không phải vì thế mà xoá bỏ được thuộc tính giai cấp của Nhà nước.         

Một vấn đề đặt ra đối với các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác - Lê nin là trong Nhà nước xã hội chủ nghĩa thì cơ chế tổ chức quyền lực được thực hiện như thế nào? Mác đã tìm thấy câu trả lời qua việc tổng kết phong trào Công xã Pa-ri, một hình thức đầu tiên của Nhà nước vô sản. Mác cho rằng “Công xã không nên là một cơ quan đại nghị, mà phải là một cơ thể hành động vừa lập pháp, vừa hành pháp”[16]. “Một cơ thể hành động” là kết luận đầy hàm ý sâu sắc của Mác để diễn tả tính thống nhất không thể phân chia của quyền lực nhà nước và đối lập với nó là chế độ đại nghị tư sản thời đó chỉ gồm những “cái máy nói” của cơ quan lập pháp đối với cơ quan hành pháp. Luận điểm này được Lê nin kết thừa và phát triển trong quá trình chỉ đạo cuộc Cách mạng Tháng Mười năm 1917[17].

Như vậy, tính thống nhất của quyền lực nhà nước xét dưới góc độ quyền lực chính trị và chế độ chính trị phải được nhận thức thống nhất trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa như một cơ thể thống nhất. Mọi ý tưởng về phân chia quyền lực trong xây dựng bộ máy nhà nước - dù là về kỹ thuật hình thức hay xét dưới góc độ bản chất bên trong - đều không có cơ sở.

Một câu hỏi nữa cần giải đáp: Nếu quyền lực nhà nước không thể phân chia được thì sẽ thống nhất vào đâu? Liệu có thể thống nhất vào Quốc hội hay Chính phủ, hay cơ quan tư pháp? Vấn đề này ở mỗi nước có cách giải quyết khác nhau tùy theo hoàn cảnh cụ thể của nước đó[18].  Câu trả lời ở Việt Nam là không thể tập trung quyền lực vào Quốc hội hoặc Chính phủ. Quyền lực nhà nước là quyền lực của nhân dân nên chỉ có thể thống nhất ở nhân dân. Vấn đề này đã được giải quyết thông qua con đường lập hiến ở Việt Nam. Trong bản Tuyên ngôn của Quốc hội Việt Nam được thông qua tại phiên họp đầu tiên ngày 2/3/1946 đã ghi rõ “chủ quyền của nước Việt Nam độc lập thuộc về toàn thể dân Việt Nam”[19].

Thực hiện Tuyên ngôn, Điều 1 Hiến pháp năm 1946 quy định: “Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam”. Các Hiến pháp 1959, 1980, 1992 tuy có cách diễn đạt khác nhau nhưng đều thể hiện tất cả quyền lực  thuộc về nhân dân. Tuy nhiên, nhân dân thực hiện quyền lực của mình dù là trực tiếp hay gián tiếp đều phải qua những thiết chế nhà nước. Trong các thiết chế ấy, Quốc hội có ưu thế hơn bởi ở nước ta chỉ có Quốc hội mới là cơ quan duy nhất do cử tri cả nước trực tiếp bầu ra, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Mọi hành động của Quốc hội trong mối quan hệ với Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao là thay mặt nhân dân để thực hiện sự uỷ quyền của nhân dân. Vì vậy, ở Việt Nam không thể “gạch dấu ngang bằng” giữa Quốc hội và các thiết chế khác theo kiểu “cân bằng quyền lực” như mô hình áp dụng học thuyết phân quyền của các nước tư sản.    

Như vậy ở Việt Nam, tính thống nhất quyền lực là mạch chủ đạo trong việc hình thành cơ chế tổ chức quyền lực trong lịch sử lập hiến. Để thực hiện sự thống nhất này có vai trò rất quan trọng của Đảng Cộng sản Việt Nam với tư cách là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Điều đáng nói là, tuy đề cao tính thống nhất của quyền lực nhưng chúng ta không làm mất đi tính độc lập tương đối của mỗi thiết chế nhà nước. Tùy theo hoàn cảnh cụ thể của mỗi giai đoạn cách mạng mà Hiến pháp đều có quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước như Quốc hội, Chính phủ, Chủ tịch nước, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân. Điều đó cho thấy trong DTCL, việc kế thừa về tính thống nhất của quyền lực nhà nước là hoàn toàn đúng đắn. Với sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp hoàn toàn có thể giải quyết được những mục tiêu, nhiệm vụ của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Việc thể hiện kế thừa tính thống nhất về quyền lực nhà nước trong DTCL vừa đảm bảo tính nhất quán từ trước đến nay của Đảng ta đối với học thuyết Mác-Lê nin về vấn đề nhà nước, đồng thời cũng đã có sự điều chỉnh cần thiết, tiếp nhận các yếu tố hợp lý của các học thuyết khác với tư cách là giá trị văn minh nhân loại cho phù hợp với điều kiện của Việt Nam, không dập khuôn máy móc mô hình Nhà nước tập trung quyền lực kiểu Xô-viết. Vì vậy, cùng với việc đảm bảo tính thống nhất của quyền lực nhà nước, DTCL cũng đã coi trọng yếu tố phân công, phối hợp trong thực hiện các quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp.                        

2. Bổ sung cơ chế kiểm tra, giám sát quyền lực nhà nước

So với Cương lĩnh năm 1991, DTCL bổ sung nội dung “có cơ chế kiểm tra, giám sát trong việc thực hiện ba quyền đó”. Vấn đề đặt ra là tại sao DTCL lại có sự bổ sung nội dung về cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện các quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp? Mức độ bổ sung như thế đã đạt mục đích cho sự vận hành có hiệu quả cơ chế tổ chức quyền lực trong Nhà nước pháp quyền hay chưa?   

Về cơ sở lý luận của việc tổ chức kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước, chủ nghĩa Mác-Lê nin đã chỉ ra cội nguồn của vấn đề, là từ phía Nhà nước. Nhà nước được lập nên do nhu cầu của xã hội, để phục vụ xã hội “nhưng lại đứng lên trên xã hội và ngày càng tách rời xã hội”[20]. Nhà nước vô sản được thành lập sau thắng lợi của cuộc cách mạng vô sản không thể ngay lập tức xoá bỏ hết thảy những mặt tiêu cực của bộ máy nhà nước trước đó. Chủ nghĩa Mác đã vạch ra rằng “Nhà nước cũng chỉ là một tai họa mà giai cấp vô sản chiến thắng trong cuộc đấu tranh giành quyền thống trị giai cấp đã thừa hưởng”[21]. Chính vì vậy, từ kinh nghiệm của Công xã Pa-ri, các nhà kinh điển luôn nhấn mạnh về điều kiện sống còn của bộ máy nhà nước vô sản là mọi công chức nhà nước phải do dân bầu nên, phải chịu trách nhiệm và có thể bị bãi miễn bất cứ lúc nào. Muốn cho người dân thực hiện quyền có thể bãi miễn bất cứ lúc nào, chỉ có thể thông qua cơ chế kiểm tra, giám sát hoạt động của Nhà nước.   

Trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, từ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cho đến chính quyền địa phương vẫn phải sử dụng quyền lực và phải có quyền uy. Nếu Nhà nước thiếu quyền lực, không có quyền uy thì trong điều kiện xã hội còn phân chia giai cấp hiện nay, nhất là trong điều kiện nước ta mới thoát ra khỏi chiến tranh chưa xa, lại còn nhiều khó khăn về kinh tế, thì sự rối ren, rối loạn sẽ ngay lập tức nổi lên, đe dọa an ninh, an toàn cuộc sống của nhân dân. Giống như con tàu khi gặp bão ngoài biển khơi thì sinh mệnh của mọi thành viên phụ thuộc vào sự phục tùng ý chí của một người là thuyền trưởng. Nhà nước chính là người thuyền trưởng ấy. Quyền lực của các thiết chế nhà nước, dù thực hiện theo hình thức nào cũng phải thông qua hành vi của con người cụ thể, chức danh cụ thể. Mà con người cụ thể thì khó có thể nói là không bao giờ sai sót. Hãy xem xét vấn đề sử dụng quyền lực trong lĩnh vực quản lý làm thí dụ. Có không ít nhà quản lý chiều lòng cấp dưới, mong muốn được quý mến hơn là chứng tỏ, thể hiện quyền lực để công việc hoạt động trôi chảy và họ sẽ không thể đạt được mục tiêu chính, không nhất quán trong khi ra quyết định và tuân thủ chính sách. Ngược lại, có nhà quản lý luôn lạm dụng quyền lực trong thi hành công vụ, gây bao nỗi phiền hà cho người dân, cho doanh nghiệp, đến nỗi trong xã hội ta đã khá phổ biến câu nói về thủ tục hành chính là thủ tục “hành là chính”. Như vậy, việc sử dụng quyền lực nhà nước cũng luôn tiềm ẩn khả năng lạm dụng quyền lực, xâm phạm đến quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân.

Về thực tiễn, không ai có thể phủ nhận trong những năm gần đây, bộ máy nhà nước ta đã có nhiều đổi mới, người dân đã được thụ hưởng những giá trị của đổi mới. Tuy nhiên, bộ máy nhà nước cũng đã bộc lộ nhiều yếu kém và đã xuất hiện nhiều cảnh báo về nguy cơ từ phía các cơ quan nhà nước. Có thể nêu ra một vài dẫn chứng được dư luận cả nước quan tâm, như vụ Tập đoàn Công nghiệp Tàu thuỷ Việt Nam (Vinashin), một tập đoàn của Nhà nước, rơi vào bờ vực thẳm (nợ 86.000 tỷ đồng trong khi tổng giá trị tài sản chỉ có hơn 90.000 tỷ đồng). Vụ việc này cho thấy sự yếu kém của công tác quản lý nhà nước ở tầm vĩ mô, gây lo lắng cho nhân dân - những người đóng thuế cho việc nuôi dưỡng Tập đoàn này. Việc Quốc hội không thông qua dự án đường sắt cao tốc do Chính phủ trình (với tổng mức đầu tư khoảng 55 tỷ USD trong khi tổng thu nhập quốc dân chỉ khoảng 110 tỷ USD) cho thấy, đã có khoảng cách khá xa giữa quyết sách của Chính phủ với nguyện vọng của nhân dân việc Chính phủ quyết định sử dụng gói kích cầu 6 tỷ USD để góp phần chống khủng hoảng kinh tế tài chính, tuy có đem lại những giá trị tích cực, nhưng việc quyết định sử dụng nguồn tiền lớn này không được thảo luận, thông qua ở Quốc hội - dù được giải thích với bất kỳ lý do gì - đều là biểu hiện yếu kém của cơ chế tổ chức quyền lực hiện nay. Hay tình trạng còn nhiều khiếu nại đề nghị giám đốc thẩm các loại án cho thấy, chất lượng hoạt động của các cơ quan tư pháp ở trung ương còn nhiều bất cập. Vấn đề là ai phải chịu trách nhiệm để xảy ra tình trạng nói trên? Nếu không có cơ chế kiểm tra, giám sát rõ ràng, minh bạch thì lòng tin của người dân vào bộ máy nhà nước sẽ ngày càng giảm, đe doạ đến hiệu lực quản lý của Nhà nước.      

 Về hệ thống luật pháp, từ Cương lĩnh năm 1991 đến nay, hệ thống pháp luật về kiểm tra, giám sát đã không ngừng được hoàn thiện. Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001), các luật quan trọng như Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự, Luật Thanh tra, Luật Kiểm toán Nhà nước, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật Khiếu nại, tố cáo… đã được Quốc hội ban hành, sửa đổi, tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động kiểm tra, giám sát. Tuy nhiên, hiệu quả của việc thi hành luật vẫn ở mức độ rất hạn chế đang là vấn đề được nhân dân quan tâm, lo lắng. Chỉ riêng vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm được quy định trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội đã có hiệu lực từ năm 2003, sau gần hai nhiệm kỳ, Quốc hội vẫn không tiến hành được một cuộc bỏ phiếu tín nhiệm nào, làm nhân dân thiếu tin tưởng vào thực quyền của Quốc hội.                 

Như vậy, sự tin tưởng của nhân dân vào bộ máy nhà nước đang đứng trước nguy cơ suy giảm. Việc bổ sung nội dung có cơ chế kiểm tra, giám sát trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là rất cần thiết, bởi chỉ thông qua kiểm tra, giám sát mới có căn cứ khắc phục những mặt tiêu cực của bộ máy nhà nước, mới khôi phục và nuôi dưỡng được lòng tin của nhân dân. Nhà nước pháp quyền khác với các Nhà nước chuyên chế ở chỗ, Nhà nước pháp quyền phải biết hạn chế quyền lực của mình trong khuôn khổ của pháp luật. Việc sử dụng đúng quyền lực nhà nước không chỉ là trách nhiệm của tập thể mà còn phải đề cao hơn nữa trách nhiệm cá nhân. Đối với cán bộ nhà nước thì chức vụ càng cao, trách nhiệm phải càng phải nặng nề và chịu sự kiểm tra, giám sát nghiêm ngặt của nhân dân. Trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cần phải thực hiện triệt để hơn những chỉ dẫn của các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác - Lê nin là mọi cán bộ phải nhận được sự tín nhiệm của nhân dân và phải bị bãi miễn bất cứ lúc nào nếu sự tín nhiệm đó không còn nữa. Chỉ có như vậy thì quyền lực nhà nước mới được kiểm soát, bộ máy nhà nước mới trong sạch. Nhớ lại cách đây hơn nửa thế kỷ, ngay sau khi mới thành lập nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã quyết định thành lập Ban Thanh tra đặc biệt với những thẩm quyền rất lớn trong việc truy cứu trách nhiệm của các quan chức hành chính có hành vi sai trái làm tổn hại đến uy tín của Chính phủ. Do hoàn cảnh lịch sử, hoạt động của Ban Thanh tra đặc biệt tuy chưa được nhiều nhưng đã để lại trong lòng nhân dân dấu ấn không phai mờ đối với Chủ tịch Hồ Chí Minh về tinh thần đấu tranh kiên quyết để làm trong sạch bộ máy ngay từ những ngày non trẻ của chính quyền. Ngày nay, hệ thống các cơ quan có chức năng kiểm tra, giám sát đã được tăng cường, nhưng hiệu quả thật không tương xứng với mong đợi của dân và nhất là, người dân lại chưa được trực tiếp tham gia vào quá trình bãi miễn chức vụ của người có chức vụ, quyền hạn có hành vi sai trái.                       

Thiết nghĩ, cơ chế kiểm tra, giám sát trong DTCL cần được viết rõ hơn, nhấn mạnh hơn nữa tính mục đích của nó là phải kiểm soát được quyền lực, làm trong sạch bộ máy nhà nước, tức là phải hướng mục tiêu trọng tâm của cơ chế kiểm tra, giám sát là làm trong sạch đội ngũ những người thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Kiểm tra, giám sát mà không kiểm soát được quyền lực, không bãi miễn được những người không còn sự tín nhiệm của nhân dân thì chẳng khác nào như một tiếng trống, dù có to cũng chỉ rung lên trong không khí mà thôi. Khi đó, quyền lực của cơ quan kiểm tra, giám sát vốn được Đảng, Nhà nước và nhân dân rất đề cao lại có nguy cơ lại trở thành quyền lực hư ảo./.