BÀN VỀ LẬP HIẾN

PGS, TS. Nguyễn Đăng Dung**

Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội

Khái niệm

Chủ nghĩa Hiến pháp trong tiếng Anh là Constitutionalism; có người dịch là chủ nghĩa hợp hiến, có người dịch là “chủ nghĩa hiến pháp”, có người dịch là “chủ nghĩa lập hiến”. Theo quan điểm của tôi, dịch là “chủ nghĩa hiến pháp” đúng hơn, bao quát hơn.

Nội hàm của khái niệm “chủ nghĩa” đang là một trong những vấn đề rất lớn trong lý luận của khoa học pháp lý hiện nay ở Việt Nam. Từ điển Bách khoa định nghĩa: “Chủ nghĩa là học thuyết hay một hệ thống lý luận về chính trị, triết học, kinh tế, văn hóa, nghệ thuật thể hiện bằng quan niệm, quan điểm, lập trường, khuynh hướng, phương pháp luận, phương pháp sáng tác do một người hoặc một tập thể các nhóm người đề xướng”[1]. Từ điển Chính quyền và Chính trị Hoa Kỳ của Jay M. Shafritz ghi “Chủ nghĩa Hiến pháp là sự phát triển của những tư tưởng hợp hiến qua nhiều thời đại. Trong khi lý luận cổ điển về hiến pháp thường phải quay về với những tư tưởng của Aristotle, thì lý luận hiến pháp hiện đại lại xuất phát từ những tư tưởng khế ước xã hội thế kỷ 17. Những biểu hiện đặc trưng của hiến pháp là khái niệm về một Chính phủ hữu hạn mà thẩm quyền tối hậu của nó luôn luôn phải tuân thủ sự đồng ý của những người bị cai trị”.

Chủ nghĩa hiến pháp hay pháp quyền có nghĩa là quyền lực của lãnh đạo và các cơ quan Chính phủ bị giới hạn, và những giới hạn đó có thể được thực hiện thông qua những quy trình định sẵn. Là một bộ phận của học thuyết nhà nước pháp quyền, Hiến pháp quy định một chính quyền hợp pháp có trách nhiệm trong việc bảo vệ lợi ích của toàn thể cộng đồng và bảo vệ quyền của từng cá nhân.

Chính phủ hiến pháp bắt nguồn từ những ý tưởng chính trị tự do ở Tây Âu và Hoa Kỳ là hình thức bảo vệ quyền cá nhân đối với sinh mạng và tài sản, tự do tôn giáo và ngôn luận. Để bảo đảm những quyền này, những người soạn thảo hiến pháp đã nhấn mạnh kiểm soát đối với quyền lực của mỗi ngành trong Chính phủ, bình đẳng trước pháp luật, tòa án công bằng và tách biệt nhà thờ khỏi nhà nước. Những đại biểu điển hình của truyền thống này là nhà thơ John Milton, luật gia Edward Coke và William Blackstone, các chính khách như Thomas Jefferson và James Madison, và những triết gia như Thomas Hobbes, John Locke, Adam Smith, Baron de Montesquieu, John Stuart Mill.

Chính phủ hợp hiến hiện đại gắn bó chặt chẽ với kinh tế và quyền lực của túi tiền, do ý tưởng cho rằng, những ai đóng thuế cho Chính phủ hoạt động phải được đại diện trong Chính phủ đó. Nguyên tắc cung cấp kinh tế và giải quyết khiếu nại đi đôi với nhau là yếu tố mấu chốt của Chính phủ hợp hiến hiện đại; sự phát triển của các thể chế đại diện và tinh thần đoàn kết dân tộc đối lập với sự tuân thủ tượng trưng đối với nhà vua và tòa án, đã hạn chế có hiệu quả trên thực tế quyền lực của nhà vua.

Tuy nhiên, những điều khoản của Dự luật về các quyền năm 1689 cho thấy, Cách mạng Anh không chỉ nhằm bảo vệ quyền về tài sản (theo nghĩa hẹp) mà còn thiết lập những quyền tự do mà những người theo chủ nghĩa tự do tin là rất cần thiết đối với nhân phẩm và giá trị đạo lý của con người. “Những quyền của con người” được nêu ra trong Dự luật về Quyền của Anh dần được công bố cả bên ngoài nước Anh, đặc biệt trong Tuyên ngôn Độc lập của Hoa Kỳ năm 1776 và Tuyên ngôn Nhân quyền của Pháp năm 1789. Thế kỷ 18 đã chứng kiến sự xuất hiện của Chính phủ hợp hiến ở Hoa Kỳ và Pháp, và thế kỷ 19 có sự mở rộng của Chính phủ này với mức độ thành công khác nhau ở Đức, Italia và những nước phương Tây khác.

Trật tự hợp hiến của xã hội Hoa Kỳ được xây dựng trên nền tảng sự nhất trí của công dân tự do và có lý trí, thể hiện trong biểu tượng “khế ước xã hội” làm cơ sở để đạt được những mục đích nhất định. Thuyết khế ước xã hội cực thịnh ở châu Âu thế kỷ 17 và 18, gắn liền với tên tuổi nhà triết học Anh Thomas Hobbes, John Locke và nhà triết học Pháp Jean -Jacques Rousseau. Những nhà tư tưởng này đã giải thích nghĩa vụ chính trị của các cá nhân đối với cộng đồng trên cơ sở lợi ích và lý trí, và họ cũng nhận thức rõ những lợi thế của xã hội dân sự- nơi mà cá nhân có cả quyền và nghĩa vụ so với những bất lợi của “nhà nước tự nhiên”, một giả thuyết về sự vắng mặt hoàn toàn của quyền lực Chính phủ. Ý tưởng “khế ước xã hội” phản ánh nhận thức cơ bản rằng, một cộng đồng chứ không chỉ là một Chính phủ khả thi phải được thiết lập nếu có một Chính phủ tự do và nếu con người được bảo vệ chống lại sự tấn công của những ham muốn đồng nghĩa với tình trạng hỗn loạn, bạo ngược và nổi loạn chống lại trật tự hợp lý sẵn có. Trong Tạp chí “Người theo chủ nghĩa liên bang” (số 2), John Jay lập luận rằng, cá nhân có thể từ bỏ một số quyền tự nhiên cho xã hội nếu Chính phủ có quyền lực cần thiết để bảo vệ lợi ích chung. Kết quả là sự tham gia của công dân vào nền dân chủ hợp hiến đi kèm với trách nhiệm tuân thủ luật pháp và các quyết định của cộng đồng trong các vấn đề chung, thậm chí khi cá nhân bất đồng gay gắt. Aristotle và Spinoza đều cho rằng, cả “kẻ súc sinh” tức là tội phạm vô Chính phủ, và kẻ bề trên tức sẽ trở thành nhà độc tài, đều sử dụng luật pháp theo ý mình và phải bị khuất phục hay tẩy chay khỏi xã hội. Hobbes, Locke và những nhà sáng lập nước Mỹ đều đồng ý như vậy. Đây là điều kiện tiên quyết của xã hội dân sự. Luật pháp và chính sách của Chính phủ hợp hiến không chỉ bị giới hạn về phạm vi mà còn dựa trên sự nhất trí nhằm phục vụ lợi ích của nhân dân nói chung, và từng cá nhân nói riêng, trong xã hội đó.

Những nhà cách mạng và soạn thảo hiến pháp Mỹ đều coi đây là di sản vì lịch sử Mỹ gắn liền với Tuyên ngôn Độc lập 1776, Điều khoản Liên bang 1781, sự kết thúc của Chiến tranh Cách mạng 1783, soạn thảo Hiến pháp 1787 và thông qua Dự luật về các quyền 1791.

Những bộ phận cấu thành

Chủ nghĩa hiến pháp đòi hỏi phải có Hiến pháp được một Hội đồng lập hiến hoặc Quốc hội thông qua theo một thủ tục đặc biệt khác với làm luật

Hiến pháp là bản văn luật có hiệu lực tối cao đối với toàn bộ việc tổ chức và hoạt động của nhà nước. Hiến pháp có thể được một Hội đồng hiến pháp thông qua, gọi là Quốc hội lập hiến. Hoặc có thể do Quốc hội - lập pháp thông qua nhưng phải có sự phúc quyết của tầng lớp nhân dân. Trong trường hợp không có Hiến pháp thành văn thì cũng phải có Hiến pháp bất thành văn như kiểu của Anh quốc, nghĩa là vẫn có những đạo luật do Quốc hội lập pháp thông qua nhưng rất ít khi bị thay đổi.

Một quyết định sơ bộ khác là về việc thay đổi hay sửa đổi hiến pháp sau khi thông qua. Hiến pháp cần phản ánh những giá trị sâu sắc nhất của xã hội và những quy tắc nền cơ bản của quy trình dân chủ. Những giá trị và quy tắc này cần phải ổn định. Vì lý do này nên tốt nhất là rà soát lại những khía cạnh cấu trúc của hiến pháp sau một thời gian nhất định. Có một cách là cứ mười hay hai mươi năm một lần cần lập một ủy ban chuyên gia xem xét có cần phải thay đổi về mặt cấu trúc hay không. Việc này có thể rất có ích sau mười năm đầu tiên, khi ít nhất cũng xuất hiện một số vấn đề nảy sinh từ hiến pháp.

Chủ nghĩa hiến pháp gắn liền với mục tiêu hạn chế quyền lực của nhà nước nên việc tổ chức nhà nước phải theo nguyên tắc phân quyền

Đây là một trong những yếu tố căn bản của chủ nghĩa hiến pháp. Một vấn đề đầu tiên là nên xây dựng hệ thống tổng thống hay nghị viện. Dù mỗi hệ thống có nhiều kiểu khác nhau nhưng đều quy về hai nhóm. Hệ thống tổng thống (mà nổi tiếng nhất là của Hoa Kỳ) thường liên quan đến việc bầu ra trực tiếp, hay như ở Hoa Kỳ là gián tiếp, trong một số năm nhất định một người đứng đầu ngành hành pháp. Theo mô hình của Hoa Kỳ, Tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu Chính phủ, đề ra cả chính sách đối nội, đối ngoại và bổ nhiệm bộ trưởng để triển khai những chính sách này. Các bộ trưởng thường phải được cơ quan lập pháp thông qua, nhưng rốt cuộc lại chịu sự chỉ đạo và kiểm soát của tổng thống.

Cơ quan lập pháp được bầu ra độc lập cũng trong một số năm nhất định. Cả tổng thống và cơ quan lập pháp thường không chịu sự bãi nhiệm lẫn nhau. Điều này tạo ra một hệ thống hợp pháp kép và quyền lực được phân chia rõ ràng.

Hệ thống tổng thống tạo nên sự ổn định và dưới quyền của một tổng thống mạnh có thể tạo nên một bộ máy lãnh đạo mạnh. Tuy nhiên, sự ổn định này có thể trở nên cứng nhắc vì một vị tổng thống không được ủng hộ hay không có năng lực không thể bị cách chức dễ dàng cho đến khi hết nhiệm kỳ. Ngoài ra, có thể dẫn đến sự bế tắc về lập pháp nếu cơ quan lập pháp bị kiểm soát bởi một đảng chính trị khác. Nếu sự chia rẽ này tiếp diễn thì Chính phủ sẽ không thể hoạt động có hiệu quả trong nhiều năm.

Trong hệ thống nghị viện, Quốc hội là nguồn hợp pháp hóa bầu cử duy nhất. Không có sự phân quyền giữa cơ quan lập pháp và hành pháp - cơ quan tư pháp dĩ nhiên là độc lập nhưng đứng ngoài phương diện lập pháp - vì ngành hành pháp, thường được gọi là Chính phủ và đứng đầu là thủ tướng, được chọn ra bởi đảng có đa số ghế trong Quốc hội hoặc bởi một liên minh chiếm đa số các nhà lập pháp. Nguyên thủ quốc gia là tổng thống hầu như không có quyền lực và thường được Quốc hội bầu ra. Thủ tướng và Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và có thể bị Quốc hội bãi nhiệm. Điều linh hoạt là có thể tổ chức bầu cử vào bất kỳ lúc nào. Do không có sự phân chia quyền lực chính thức nào giữa lập pháp và hành pháp nên khó có thể xảy ra bế tắc vì một Chính phủ hay thủ tướng mất lòng tin của Quốc hội có thể bị Quốc hội bãi nhiệm.

Tuy nhiên, hệ thống nghị viện có thể gây ra sự thay đổi thường xuyên các Chính phủ và rất bất ổn định. Hệ thống này cũng có thể gây ra những thay đổi lớn đột ngột trong chính sách khi một đảng đối lập giành đa số và có thể tạo ra một kiểu mất ổn định mới.

Một vấn đề cũng phải được quyết định là nên có một cơ quan lập pháp độc viện (một viện) hay lưỡng viện (thượng viện và hạ viện). Nếu một quốc gia sẽ trở thành quốc gia liên bang với những bộ phận tương đối độc lập như Hoa Kỳ hay Đức thì nên có một cơ quan lập pháp thứ hai (thường là thượng viện như Thượng viện Hoa Kỳ) đại diện cho lợi ích của các bộ phận. Viện thứ hai này đôi khi chỉ được đưa ra một số quyết định như về thuế, bổ nhiệm tòa án hay các bổ nhiệm khác, hay các vấn đề trực tiếp tác động đến bản thân các bộ phận.

Việc quyết định nên có một viện thứ hai lại làm nảy sinh thêm một vấn đề: nhà nước sẽ được tập trung hóa đến mức nào? Bao nhiêu quyền lực và quyền tự chủ cần được phân cho các cấp chính quyền thấp hơn như khu vực hay các đơn vị quốc gia? Bao nhiêu quyền độc lập cần được dành cho các thành phố, thị trấn và làng xã? Có rất nhiều khả năng, từ những đơn vị rất tự chủ cho đến sự kiểm soát hoàn toàn của trung ương. Rất hợp lý khi phân nhiều quyền tự chủ cho các đơn vị khu vực và địa phương vì các đơn vị này có thể quản lý hiệu quả và vì chính quyền trung ương thường không am hiểu về tình hình và nhu cầu địa phương. Hơn nữa, sự tham gia vào chính quyền địa phương giúp người dân có cơ hội tham gia trực tiếp vào hoạch định nhiều chính sách quan trọng ảnh hưởng đến cuộc sống của họ, và có thể là một bộ phận quan trọng của sự tự quản lý dân chủ.

Tư pháp độc lập

Thực tế đã chứng minh nhu cầu cần có một cơ quan tư pháp độc lập có thể ngăn không cho các ngành khác vượt quá giới hạn của hiến pháp, và đặc biệt khi liên quan đến những quyền con người cơ bản. Hệ thống tư pháp thường xuyên như ở Hoa Kỳ hoặc một tòa án đặc biệt, một tòa án hiến pháp, được quyền quyết định về những vấn đề liên quan đến việc vi phạm hiến pháp. Trong trường hợp đầu, quyền lực cuối cùng là Tòa án tối cao gồm các thẩm phán tòa án thường trực được bổ nhiệm suốt đời và thường giải quyết các vụ phúc thẩm của các tòa cấp dưới; họ quyết định về những vấn đề hiến pháp chỉ khi cần thiết để giải quyết tranh chấp liên quan. Hầu hết các nước dân chủ hiện nay thường thiết lập các tòa hiến pháp.

Dù chọn lựa hệ thống nào thì hiến pháp cũng phải quy định rõ quyền của tòa án trong việc bãi bỏ luật và các quy định, đạo luật không phù hợp với hiến pháp. Nếu có tòa án hiến pháp đặc biệt thì không nên quy định cho nó những trách nhiệm không liên quan.

Do các phán quyết của tòa thường nhạy cảm về mặt chính trị nên sự độc lập và không thiên vị của chúng phải được đảm bảo bởi hiến pháp. Cơ quan tư pháp phải là một nhánh độc lập với Chính phủ và không dưới quyền của Bộ Tư pháp. Cơ quan này cần kiểm soát các vấn đề về tài chính và hành chính của mình, không dính líu đến cơ quan hành pháp, dù nhất thiết phải chịu sự kiểm soát của cơ quan lập pháp về ngân sách.

Hiến pháp cũng phải quy định việc các thẩm phán tòa án cấp thấp hơn áp dụng hiến pháp trong quá trình phán quyết của họ. Ở nhiều nền dân chủ mới, những thẩm phán này thường phớt lờ những vấn đề về hiến pháp khi đưa ra phán quyết.

Bảo vệ nhân quyền

Thực tiễn hiện nay là hiến pháp phải bảo vệ nhân quyền và tòa án hiến pháp đặc biệt phải đóng vai trò chính trong việc bảo vệ đó. Lời nói đầu của Hiến pháp Hoa Kỳ đề cập đến một trật tự chính trị mới ở Hoa Kỳ dựa trên những nguyên tắc sau: thiết lập một liên minh hoàn hảo hơn, cung cấp sự bảo vệ chung, thiết lập công lý, đảm bảo quyền tự do cho thế hệ hiện nay và mai sau. Thậm chí trước đó, Tuyên ngôn Độc lập cũng đã nói đến “quyền bất khả nhân nhượng” như là quyền tự nhiên của con người và Chính phủ không thể tước đoạt những quyền đó. Việc làm thế nào để bảo đảm tốt nhất công lý và quyền tự do (hồi đó cũng như bây giờ) đã gây ra những bất đồng gay gắt giữa các đảng. Khi được sơ thảo và trình cho các bang thông qua, Hiến pháp không nói đến quyền cá nhân. Lời giải thích cho sự bất thường này, các nhà soạn thảo cho rằng, quyền lực của Chính phủ quốc gia mới thành lập bị giới hạn cẩn thận đến mức các quyền cá nhân không cần có biện pháp bảo vệ. Hơn nữa, những người theo chủ nghĩa liên bang khác lập luận rằng, liệt kê thêm các quyền sẽ kéo theo thêm trách nhiệm pháp lý, tức là những quyền được coi là cơ bản nhưng chưa định rõ sẽ dễ bị Chính phủ xâm phạm.

Dù những người phi chủ nghĩa liên bang bị đánh bại trong cuộc chiến soạn thảo Hiến pháp 1787, nhưng họ có thể buộc đối phương phải nhượng bộ. Lo sợ trước quyền lực của Chính phủ trung ương mới, họ đòi phải đưa một loạt các biện pháp bảo vệ quyền cá nhân cụ thể vào Hiến pháp. Họ cũng được các nhà lãnh đạo theo chủ nghĩa liên bang hứa tại một số hội nghị bang sẽ ủng hộ thông qua những sửa đổi phù hợp trong Hiến pháp. Nếu không được đảm bảo thông qua dự luật các quyền, nhiều bang dọa không phê chuẩn Hiến pháp. Những người theo chủ nghĩa liên bang giữ lời hứa của mình. Năm 1789, Quốc hội đầu tiên của Hoa Kỳ đã thông qua 10 tu chính Hiến pháp đầu tiên. Năm 1791, một số bang được yêu cầu đã phê chuẩn Dự luật về quyền tạo nên 10 tu chính này. Hơn nữa, Tu chính số 9 bảo vệ các quyền cơ bản không được đề cập cụ thể trong Hiến pháp và làm yên lòng những người theo chủ nghĩa liên bang vì họ sợ rằng đơn cử một quyền nào cần bảo vệ sẽ phương hại đến sự bảo vệ tất cả những quyền khác không được xác định tương tự. Hạn chế sự vi phạm của các bang đối với các quyền tự do dân sự là chủ đề của tu chính số 13 (1865), 14 (1868), và 15 (1870); cái gọi là Tu chính án tái thiết được thông qua sau Nội chiến và nhằm xóa bỏ chế độ nô lệ.

Tòa án Tối cao Hoa Kỳ đã đi tiên phong về mặt này, nhưng các tòa án trên thế giới giờ đây mới công nhận trách nhiệm này. Khi có vấn đề liên quan đến các hiệp định nhân quyền quốc tế được các Chính phủ thông qua thì các thẩm phán tự coi mình có trách nhiệm tuân thủ những hiệp ước này. Họ thường tham khảo tòa án các nước khác về những vấn đề chung. Kết quả là sự ra đời một bộ luật hiến pháp quốc tế về nhân quyền.

Mọi hiến pháp mới hiện nay đều có tuyên bố về các quyền con người cơ bản. Điều này vẫn chưa đủ. Hiến pháp phải thành lập các thể chế bảo đảm thực thi những quyền đó. Hiến pháp phải quy định cụ thể rằng, những ai kiện cáo quyền của họ bị xâm hại đều được tiếp cận với tòa án, và nếu một vụ xâm hại đã xảy ra thì nạn nhân có thể có được giải pháp phù hợp cho vụ đó. Nhiều nước đã nhận ra rằng, một viên thanh tra (thường là một điều tra viên hay người hòa giải khiếu kiện) là rất cần thiết trong vấn đề này. Một phòng đặc biệt trong văn phòng công tố viên nhà nước cũng có thể rất hữu ích.

- Điều đặc biệt quan trọng đối với chủ nghĩa hiến pháp là nhà nước phải tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc minh bạch, công dân có thể biết được việc Chính phủ có thực hiện đúng đắn nhiệm vụ của mình và hành động vì lợi ích của nhân dân hay không. Hiến pháp cần có những quy định cho phép công dân tiếp cận nhanh chóng và ít tốn kém tất cả các tài liệu, văn bản của Chính phủ, ngoại trừ việc công bố những tài liệu có thể đe dọa đến an ninh quốc gia, tính riêng tư cá nhân, thực thi luật hay một số lợi ích quốc gia quan trọng khác...

Nói tóm lại, từ những yếu tố cấu thành của chủ nghĩa hiến pháp nói ở phần trên, chúng ta có thể kết luận: hiến pháp là một phần quan trọng của nhà nước pháp quyền. Nhà nước pháp quyền là một nhà nước hợp hiến, chính quyền nhà nước được thành lập thông qua những cuộc bầu cử chân chính và có sự giới hạn quyền lực nhà nước, với mục tiêu bảo vệ quyền con người./.