Nên tiếp cận “giám sát” là một quyền của HĐND
Bàn về một số vướng mắc trong hoạt động giám sát của Hội đồng Nhân dân (HĐND) theo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng Nhân dân, TS. Phạm Thái Hưng, chuyên gia độc lập nhận thấy, về phạm vi của hoạt động giám sát, hiện chưa có định nghĩa rõ ràng, thống nhất giữa các luật và văn bản liên quan về thế nào là giám sát của HĐND.
Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND định nghĩa giám sát theo nghĩa rộng, cụ thể: Khoản 1, Điều 2 quy định “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý.”
TS. Phạm Thái Hưng, chuyên gia độc lập
Luật Tổ chức chính quyền địa phương không có định nghĩa rõ ràng thế nào là giám sát. Nhưng nội dung của giám sát có thể được hiểu trong một số điều sau:
- Khoản 8, Điều 19 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND tỉnh theo đó “Giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh; giám sát hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp, Ban của Hội đồng nhân dân cấp mình; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cùng cấp và văn bản của Hội đồng nhân dân cấp huyện”.
- Khoản 4, Điều 26 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND huyện; Khoản 5, Điều 33 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND xã cũng quy định về nội dung giám sát theo hướng tương tự.
TS. Phạm Thái Hưng cho biết, theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương, nội dung giám sát được quy định khá rõ ràng, gồm giám sát thực hiện theo Hiến pháp, pháp luật (nói chung); giám sát thực hiện nghị quyết của HĐND, giám sát hoạt động của các cơ quan hành pháp và tư pháp; HĐND giám sát văn bản quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp và HĐND cấp dưới.
Trong khi đó, Luật Hoạt động giám sát quy định giám sát tuân theo Hiến pháp và pháp luật về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát nhưng không định nghĩa phạm vì “các cơ quan, tổ chức, cá nhân” gồm những đối tượng nào. Luật Hoạt động giám sát bổ sung “xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý” vào định nghĩa giám sát, nghĩa là giám sát đi kèm với xử lý (dù không xác định rõ ràng “xử lý” theo cách như thế nào).
Như vậy, giữa Luật Hoạt động giám sát và Luật Tổ chức chính quyền địa phương không có sự thống nhất giám sát: Giám sát thực hiện Hiến pháp và pháp luật hay giám sát việc các chủ thể thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do Hiến pháp và pháp luật quy định?
Tổ đại biểu HĐND TP. Hải Phòng giám sát (Ảnh minh họa)
Do đó, TS. Phạm Thái Hưng đề nghị cần nghiên cứu định nghĩa rõ ràng thế nào là hoạt động giám sát, định hình phạm vi các hoạt động giám sát của HĐND theo hướng: Nên tiếp cận “giám sát” là một quyền của HĐND, do đó, những gì thuộc về nghĩa vụ, trách nhiệm HĐND không nên quy định là hoạt động giám sát vì nếu quy định như vậy sẽ lẫn lộn giữa hoạt động giám sát và việc thực thi trách nhiệm của HĐND. Đồng thời nên quy định “giám sát” nghĩa là giám sát việc thực hiện tuân theo Hiến pháp và pháp luật chứ không phải là giám sát hoạt động nói chung của cơ quan chịu sự giám sát.
TS. Phạm Thái Hưng cho rằng, quy định về HĐND giám sát hoạt động của Thường trực HĐND, các ban HĐND, tổ đại biểu, đại biểu HĐND không cần thiết phải đưa vào trong Luật Hoạt động giám sát. Vì giám sát của HĐND với các cơ cấu trực thuộc HĐND có thể coi là vấn đề “nội bộ” của HĐND, để đảm bảo cơ cấu của HĐND vận hành theo đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương. Do vậy, nếu cần làm rõ hơn cơ sở, nội dung giám sát của HĐND với các cơ cấu trực thuộc thì nên quy định rõ hơn trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương.
Mặc dù giám sát tư pháp (giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật…) là một quyền của cơ quan dân cử nhưng giám sát tư pháp đòi hỏi phải có quy trình và phương pháp khác với giám sát việc tuân thủ Hiến pháp, pháp luật. Do đó, nếu tiếp tục đưa vào trong phạm vi giám sát thì cần có quy định mới về cách thức thực hiện giám sát.
Cần nghiên cứu để phân định lại phạm vi và quy trình giám sát phù hợp hơn với HĐND 3 cấp
Về phân định giữa hoạt động giám sát của HĐND các cấp, TS. Phạm Thái Hưng nhận thấy, Luật Hoạt động giám sát đang quy định về các hoạt động giám sát, phạm vi giám sát của HĐND 3 cấp tỉnh, huyện, xã là giống nhau (trừ HĐND cấp xã không có tổ đại biểu nên không có hoạt động giám sát của tổ đại biểu HĐND). Nếu coi hoạt động giám sát là một “quyền” của HĐND thì việc đảm bảo hoạt động giám sát, phạm vi giám sát của HĐND các cấp giống nhau thể hiện sự nhất quán trong quy định về “quyền” của HĐND.
Trong thực tế, HĐND 3 cấp - dù đều là cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, nhưng cơ cấu tổ chức, năng lực đại biểu, nguồn lực hoạt động cũng rất khác nhau. Ở cấp tỉnh có số lượng chuyên trách nhiều nhất, có cơ quan giúp việc riêng (VP HĐND và Đoàn ĐBQH). Ở cấp huyện có số lượng đại biểu chuyên trách ít hơn cấp tỉnh, có cơ quan giúp việc chung với cơ quan chấp hành của HĐND (là VP HĐND, UBND huyện). Ở cấp xã, chỉ có Phó Chủ tịch HĐND là đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách. Ở những xã có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, nguồn kinh phí hạn chế, phải ưu tiên cho các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội địa phương nên hầu như không có kinh phí cho hoạt động giám sát (mặc dù kinh phí cho hoạt động giám sát của HĐND được luật định là do Nhà nước đảm bảo - khoản 1, Điều 90 Luật Hoạt động giám sát).
Đoàn đại biểu HĐND 3 cấp thuộc tỉnh Sóc Trăng tiếp xúc cử tri xã Mỹ Phước, huyện Mỹ Tú, tỉnh Sóc Trăng (Ảnh minh họa)
Việc quy định phạm vi giám sát, hoạt động giám sát, quy trình giám sát giống nhau cho 3 cấp HĐND có ý nghĩa ở góc độ đảm bảo quyền giám sát của HĐND ở các cấp là như nhau (từ khía nội dung giám sát văn bản của HĐND cấp dưới). Luật Hoạt động giám sát không quy định HĐND phải triển khai toàn bộ các hoạt động giám sát được luật định. Nhưng Luật cũng không quy định về việc HĐND có thể lựa chọn thực hiện hay không thực hiện hoạt động giám sát nào.
Do đó, HĐND các cấp thường triển khai tất cả các hoạt động giám sát. Nhưng do cơ cấu tổ chức, năng lực, nguồn lực của các cấp HĐND là khác nhau nên dẫn đến nhiều khó khăn trong triển khai thực hiện nhiều hoạt động giám sát ở cấp cơ sở. Quan sát tại một số địa phương cho thấy ở cấp xã, phường, hoạt động giám sát của HĐND về cơ bản chỉ mang tính hình thức (trừ đối với hoạt động tiếp xúc cử tri, chất vấn ở một số xã, phường). Ở cấp huyện và cấp xã thì hoạt động giám sát các VBQPPL hầu như không thực hiện được do giới hạn về năng lực trong giám sát các VBQPPL.
Từ những vướng mắc nêu trên, TS. Phạm Thái Hưng đề nghị nghiên cứu để phân định lại phạm vi và quy trình giám sát phù hợp hơn với HĐND 3 cấp. Việc phân định này cần tiếp cận hoạt động giám sát là một quyền của HĐND, cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương. Với cách tiếp cận dựa trên quyền như vậy, TS. Phạm Thái Hưng cũng cho rằng, cần đảm bảo quyền giám sát của HĐND các cấp một cách đầy đủ nhất.
Cần quy định rõ ràng để HĐND cân nhắc lựa chọn thực hiện hoạt động giám sát phù hợp
Thực tế hiện nay cho thấy, HĐND cấp huyện, cấp xã chưa có đủ năng lực thực hiện một số hoạt động giám sát nhưng đó là vấn đề về năng lực thực thi quyền giám sát. Yếu tố năng lực thay đổi theo thời gian và có thể giải quyết được bằng các hoạt động nâng cao năng lực phù hợp. Do đó, không vì thực tế có nhiều khó khăn về năng lực, nguồn lực mà quy định hạn chế quyền giám sát của HĐND cấp cơ sở.
Vì vậy, TS. Phạm Thái Hưng cho rằng, cần có quy định rõ ràng, tùy theo thời điểm và bối cảnh cụ thể, HĐND có thể cân nhắc lựa chọn thực hiện hoạt động giám sát phù hợp (mà không nhất thiết phải thực hiện tất cả các hoạt động giám sát trong năm hoặc trong một giai đoạn). HĐND sẽ căn cứ vào thực tiễn các vấn đề kinh tế-xã hội quan trọng của địa phương trong từng thời điểm, thời kỳ để lựa chọn thực hiện quyền giám sát nào phù hợp và cần thiết. Vấn đề cũng phù hợp với cách tiếp cận hoạt động giám sát là một quyền của HĐND. Quy định rõ như vậy sẽ tránh được cách hiểu máy móc như hiện nay là HĐND phải thực hiện hết các hoạt động giám sát như quy định trong Luật.
Bên cạnh đó, quy trình giám sát cũng cần được cân nhắc quy định phù hợp với đặc điểm về cơ cấu tổ chức, năng lực, nguồn lực của HĐND các cấp. Đối với giám sát của HĐND cấp tỉnh, một số nội dung giám sát có thể giao cho HĐND cấp huyện thực hiện và báo cáo. Như vậy vừa giảm được được yêu cầu về thời gian, nguồn lực của HĐND tỉnh cho hoạt động giám sát; vừa tăng cường tính kết nối giữa giám sát của HĐND ở cấp tỉnh và cấp cơ sở. Nhiệm vụ giám sát dho HĐND tỉnh giao cho HĐND huyện thực hiện tại địa bàn huyện có thể coi là hoạt động giám sát của HĐND huyện. Như vậy cũng giảm thiểu được khả năng có sự chồng chéo giữa hoạt động giám sát của HĐND các cấp về những vấn đề kinh tế - xã hội cấp thiết của địa phương mà HĐND các cấp đều quan tâm./.