Theo PGS. TS Phan Trung Hiền, quá trình thi hành Luật đất đai cho thấy còn nhiều bất cập xoay quanh vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất do không đứng trên quan điểm “xác định thiệt hại” trước khi giải quyết vấn đề “bồi thường thiệt hại”. Cụ thể: Luật Đất đai hiện hành không quy định khái niệm về “xác định thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất” dẫn đến việc không xác định đúng, đủ bản chất của thiệt hại. Kết quả là rất nhiều thiệt hại đã không bồi thường hoặc bồi thường không đầy đủ, tương xứng với tất cả các thiệt hại gây ra cho người sử dụng đất. Điều đáng nói là Dự thảo lần này cũng không có khái niệm “xác định thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất”.
Ngoài ra, khái niệm bồi thường chưa chuẩn xác, chỉ quy định khái niệm “bồi thường về đất”, hoàn toàn không quy định khái niệm “bồi thường về tài sản khác khi Nhà nước thu hồi đất”. Khoản 12 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất”. Cũng trên quan điểm đó, có mở rộng thêm trường hợp bồi thường bằng đất không cùng mục đích sử dụng, khoản 6 Điều 3 Dự thảo có nêu: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất của diện tích đất thu hồi cho người bị thu hồi đất.” Ngoài việc mở rộng ra hình thức bồi thường, Dự thảo cơ bản ghi nhận nội dung của quy định hiện hành, thiếu hẳn những yếu tố mang tính định lượng.
PGS. TS Phan Trung Hiền, Trưởng Khoa Luật, Trường Đại học Cần Thơ
Cũng theo PGS. TS Phan Trung Hiền, vẫn còn nhầm lẫn giữa khái niệm bồi thường và khái niệm hỗ trợ. Điều 83, 84 Luật Đất đai năm 2013 quy định các hình thức hỗ mang bản chất bồi thường như: hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất, hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm, hỗ trợ tái định cư và hỗ trợ trợ khác.
Bên cạnh đó, các quy định về tái định cư hiện nay chưa bảo đảm an dân trước khi thu hồi đất. Nghị quyết số 18-NQ/TW đã khẳng định: “việc thu hồi đất chỉ được thực hiện sau khi phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được phê duyệt; trường hợp thu hồi đất mà phải bố trí tái định cư thì phải hoàn thành bố trí tái định cư trước khi thu hồi đất; việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải đi trước một bước; thực hiện thí điểm và tổng kết chủ trương tách dự án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ra khỏi dự án đầu tư để thực hiện trước”. Luật Đất đai năm 2013 và Dự thảo hiện nay vẫn chưa có bất kỳ tiêu chí nào để bảo đảm dự án tái định cư phải diễn ra trước khi Nhà nước thu hồi đất. Tuy vậy, khoản 7 Điều 110 của Dự thảo ngày 15-9-2023 có một quy định tiến bộ về bố trí tái định cư tại chỗ như sau: “Người có đất ở bị thu hồi để thực hiện dự án đầu tư xây dựng dự án nhà ở thương mại thì được bồi thường bằng đất ở, nhà ở tại chỗ; trong thời gian chờ bố trí tái định cư được bố trí vào nhà ở tạm hoặc hỗ trợ tiền thuê nhà ở; thời gian và mức hỗ trợ cụ thể do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quy định phù hợp với thực tế tại địa phương. Trường hợp thu hồi đất ở để thực hiện các mục đích khác thì được bồi thường bằng đất ở, nhà ở tại chỗ nếu tại khu vực thu hồi đất có quỹ đất, quỹ nhà tái định cư…”
Chia sẻ kinh nghiệm quốc tế về lĩnh vực, PGS. TS Phan Trung Hiền cho biết, ở Vương quốc Anh, khi quy định nguyên tắc về bồi thường, các nhà làm luật không chỉ quy định là việc bồi thường phải “tương xứng” với thiệt hại, mà còn phải chắc chắn rằng số tiền bồi thường so với thiệt hại là “không hơn, không kém”. Chính vì vậy, cần xây dựng cơ chế xác định thiệt hại và bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất dựa trên các quy định pháp luật dân sự. Bên cạnh đó, ở các quốc gia tiên tiến, khi Nhà nước trưng mua đất thì chỉ có một chế định duy nhất gọi là “bồi thường và tái định cư”, hoàn toàn không có các quy định về “hỗ trợ”.
Phân biệt rạch ròi giữa những trường hợp "bồi thường" và "hỗ trợ" khi thu hồi đất
Để hoàn thiện dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) về nội dung này, PGS. TS Phan Trung Hiền kiến nghị, cần bổ sung quy định về xác định thiệt hại, bồi thường thiệt hại, phân biệt rạch ròi giữa những trường hợp bồi thường và hỗ trợ, bổ sung nguyên tắc bảo đảm người có đất thu hồi sau khi sống ở khu tái định cư phải bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ và ràng buộc về thời điểm bố trí tái định cư, cụ thể như sau:
Thứ nhất, bổ sung khái niệm “thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất” chẳng hạn như: Có thiệt hại xảy ra do hoạt động thu hồi đất; Thiệt hại có thể là trực tiếp hoặc gián tiếp; Thiệt hại có thể ở dạng vật chất hoặc phi vật chất nhưng đều có thể tính ra bằng tiền. Gắn liền với các quy định này cần quy định cơ chế bồi thường theo nguyên tắc sau: Những thiệt hại được quy định bồi thường được liệt kê trong các văn bản pháp luật; Những thiệt hại chưa được liệt kê trong quy định pháp luật nhưng là thiệt hại có thật, được giải quyết bởi cơ quan tòa án.
Thứ hai, bổ sung và sửa đổi các quy định về bồi thường như sau: “Bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại thiệt hại về giá trị quyền sử dụng đất do hoạt động thu hồi đất mang lại một cách công bằng, tương xứng với hình thức bằng đất hoặc bằng tiền.”; “Bồi thường về tài sản gắn liền với đất khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại thiệt hại về giá trị tất cả các thiệt hại đối với tài sản gắn liền với đất thuộc quyền sở hữu của người sử dụng đất do hoạt động thu hồi đất mang lại một cách công bằng, tương xứng.”
Thứ ba, xác định chính xác những khoản hỗ trợ. Nếu đã xác định hoạt động thu hồi đất làm mất nghề làm nông nghiệp hay xáo trộn sản xuất và đời sống thì nên quy định bồi thường do mất việc làm, bồi thường để ổn định đời sống, sản xuất… Như vậy, tất cả các thiệt hại do hoạt động thu hồi đất gây ra thì nên quy về một mối là áp dụng quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Hỗ trợ chỉ nên áp dụng trong trường hợp “không đủ tính pháp lý” để được xét bồi thường (ví dụ: cất nhà trên bờ kè, không có giấy tờ về đất, về nhà…) hoặc đối với trường hợp tổ chức kinh tế được giao đất vừa thu hồi muốn hỗ trợ thêm việc làm hay chi phí bảo hiểm y tế cho người có đất bị thu hồi… thì sẽ hợp lý hơn.
Thứ tư, cần đặt ra những quy phạm xác định chế tài cho các trường hợp chậm tái định cư. Trước hết, cần bổ sung quy định khái niệm về tái định cư trong Điều 3 của Dự thảo nhằm phân biệt rõ ràng giữa bồi thường bằng đất và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
“Quyết định thu hồi đất, Quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và Quyết định giao nền tái định cư cho các hộ dân được bố trí tái định cư phải được thực hiện cùng một ngày. Trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày quyết định thu hồi đất có hiệu lực, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện phải bố trí giao Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở tại khu tái định cư cho người dân có đất thu hồi thuộc diện tái định cư. Không được phép ban hành quyết định cưỡng chế đối với các trường hợp chưa được bố trí tái định cư trên thực địa và chưa cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong khu tái định cư.”
PGS. TS Phan Trung Hiền nhấn mạnh, nếu các quy định trên được quy định và áp dụng thì chắc chắn sẽ bảo đảm nguyên tắc công bằng đối với người có đất bị thu hồi bởi thiệt hại mà họ gánh chịu không chỉ có đất và tài sản gắn liền với đất mà còn rất nhiều các thiệt hại gián tiếp khác nữa đối với nghề nghiệp, đời sống và sản xuất./.