TS.ĐẶNG VIỆT DŨNG - ĐỀ XUẤT 5 VẤN ĐỀ ĐỐI VỚI VIỆC SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI
Ảnh minh hoạ
Luật Đất đai đã ra đời hơn 30 năm, với 5 lần sửa đổi, bổ sung và gần nhất là vào năm 2013. Nhiều ý kiến cũng như Tờ trình của Chính phủ đã chỉ ra, sau gần 10 năm thực thi, bên cạnh những kết quả đạt được, Luật Đất đai 2013 đã lộ rõ nhiều bất cập, chồng chéo so với các Luật khác dẫn đến việc mập mờ về trách nhiệm quản lý, khó khăn trong quá trình tổ chức, thực hiện trong thực tiễn. Việc sử dụng đất ở nhiều nơi còn lãng phí, hiệu quả thấp; nhiều dự án chậm hoặc không đưa đất vào sử dụng; có tình trạng bỏ hoang đất nông nghiệp; nguồn lực về đất đai trong thời gian qua thiếu vắng của thị trường đất đai minh bạch, rõ ràng đã tác động xấu, làm méo mó quá trình đô thị; tình trạng tham nhũng, trục lợi và thất thoát nguồn thu ngân sách liên quan đến đất đai vẫn còn diễn ra.
Nghị quyết số 18-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng cũng nêu rõ, tình trạng đất nông nghiệp, đất dự án bị bỏ hoang còn nhiều. Chưa giải quyết cơ bản một số vướng mắc, bất cập liên quan đến quản lý, sử dụng đất có nguồn gốc từ nông, lâm trường quốc doanh; đất quốc phòng, an ninh kết hợp với sản xuất và xây dựng kinh tế; đất của các cơ sở sản xuất, đơn vị sự nghiệp đã di dời khỏi trung tâm các đô thị lớn; đất tôn giáo; đất sử dụng nhiều mục đích. Một trong những nhóm chính sách lớn Nghị quyết 18-NQ/TW đặt ra là hoàn thiện cơ chế, chính sách về quản lý, sử dụng đất nông nghiệp. Để cụ thể hoá chính sách này, Nghị quyết yêu cầu mở rộng đối tượng, hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp phù hợp với đặc điểm, điều kiện của từng vùng, địa phương, với việc chuyển đổi nghề, việc làm, lao động ở nông thôn. Tạo điều kiện thuận lợi để người sử dụng đất nông nghiệp được chuyển đổi mục đích sản xuất cây trồng, vật nuôi, nâng cao hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp theo quy hoạch.
Đồng thời tăng cường quản lý chất lượng đất, khắc phục tình trạng thoái hóa, suy giảm chất lượng đất. Xây dựng quy định về ngân hàng cho thuê đất nông nghiệp. Xây dựng cơ chế, chính sách phù hợp và tổ chức thực hiện thu hồi đất giao khoán không đầu tư từ các công ty nông, lâm nghiệp về địa phương quản lý và thực hiện giao đất, cho thuê đất theo quy định, phù hợp với điều kiện của từng địa phương, vùng, miền. Có chính sách phù hợp để ưu tiên giao đất cho đồng bào dân tộc thiếu đất sản xuất, cùng với các cơ chế hiệu quả để ngăn chặn người dân chuyển nhượng sau khi được giao đất.
Trao đổi về các quy định liên quan tới đất nông nghiệp trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến - Trưởng Khoa Pháp luật Kinh tế, Đại học Luật Hà Nội cho rằng dự thảo luật cần bổ sung quy định về các tiêu chí để xác định rõ ràng, cụ thể trường hợp Nhà nước thu hồi đất phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng nhằm tránh việc lợi dụng, tuỳ tiện thu hồi đất nông nghiệp tràn lan, kém hiệu quả.
PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến - Trưởng Khoa Pháp luật Kinh tế, Đại học Luật Hà Nội
Phóng viên: Một trong những nhóm chính sách lớn của Nghị quyết số 18-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng đặt ra là hoàn thiện cơ chế, chính sách về quản lý, sử dụng đất nông nghiệp. Ông có đánh giá như nào về các quy định liên quan tới đất nông nghiệp trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)?
PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến - Trưởng Khoa Pháp luật Kinh tế, Đại học Luật Hà Nội: Các quy định về đất nông nghiệp là nội dung quan trọng trong các Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003 và Luật Đất đai năm 2013; nội dung này nhận được sự quan tâm của người dân, đặc biệt là là các hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp. Để góp phần thúc đẩy sự phát triển của sản xuất nông nghiệp và có những đóng góp hiệu quả, thiết thực vào chuỗi giá trị toàn cầu, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã bổ sung các quy định về đất nông nghiệp nhằm bảo vệ tốt hơn quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng.
Liên quan tới quy định về phân loại đất nông nghiệp tại điểm a khoản 1 Điều 11 dự thảo Luật, tôi băn khoăn về các thuật ngữ “đất chuyên trồng lúa” và “đất trồng lúa còn lại”. Thuật ngữ “đất chuyên trồng lúa” là biểu đạt các loại đất sử dụng vào mục đích trồng lúa và không sử dụng vào mục đích khác, tuy nhiên, dự thảo luật còn sử dụng thuật ngữ “đất trồng lúa còn lại”, vậy nội hàm của thuật ngữ “đất chuyên trồng lúa” có bao gồm đất trồng lúa hay không? Để tránh gây sự khó hiểu về nội dung này, tôi đề nghị Ban Soạn thảo bổ sung giải thích từ ngữ về thuật ngữ “đất chuyên trồng lúa”. Theo tôi, trong khoản này nên bỏ cụm từ “đất trồng lúa còn lại” và sửa lại như sau: “1. Nhóm đất nông nghiệp bao gồm các loại đất sau: a) Đất trồng cây hàng năm gồm đất chuyên trồng lúa và các loại đất trồng cây hàng năm khác”.
Đối với quy định về chuyển mục đích sử dụng đất, Ban Soạn thảo mới dự liệu trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang sử dụng vào các mục đích khác. Tuy nhiên, trường hợp chuyển từ các loại đất nông nghiệp khác sang đất trồng lúa hoặc chuyển từ đất phi nông nghiệp sang các loại đất nông nghiệp có phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền không hay người sử dụng đất tự chuyển mục đích sử dụng đất đối với các loại đất này chưa được dự liệu, quy định tại dự thảo luật.
Ngoài ra, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) bổ sung quy định về Ngân hàng đất nông nghiệp là một mô hình mới lần đầu tiên đề cập chính thức; mô hình này được tham khảo từ kinh nghiệm của Nhật Bản, Đài Loan và một số nước khác trong tích tụ, tập trung ruộng đất. Hiện nay, tại một số tỉnh đồng bằng Bắc Bộ do tình trạng sử dụng đất nông nghiệp phân tán, manh mún, nhỏ lẻ nên chi phí “đầu vào” lớn song giá thành nông sản thấp, bấp bênh vì sự không ổn định của thị trường tiêu thụ sản phẩm. Vì vậy xảy ra tình trạng phổ biến đất nông nghiệp bị bỏ hoang nhưng người nông dân không chuyển nhượng, cho thuê.
Trong khi đó, Luật Đất đai năm 2013 quy định tổ chức kinh tế không được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa, đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp; doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài không được nhận chuyển quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân. Điều này gây ra mâu thuẫn đất nông nghiệp của hộ gia đình, các nhân bị bỏ hoang, sử dụng tài nguyên đất nông nghiệp lãng phí, kém hiệu quả. Song song với đó, tổ chức kinh tế nói chung và doanh nghiệp có vấn đầu tư nước ngoài nói riêng không thể tiếp cần được đất nông nghiệp để thực hiện các dự án đầu tư trong nông nghiệp. Do đó việc ra đời mô hình Ngân hàng đất nông nghiệp là một giải pháp để giải quyết mâu thuẫn, bất cập này trên thực tế.
Tuy nhiên, tại khoản 1 Điều 108 quy định: “Ngân hàng đất nông nghiệp là doanh nghiệp nhà nước do Chính phủ thành lập theo quy định của pháp luật về doanh nghiệp” chưa đề cập cụ thể hoạt động của Ngân hàng đất nông nghiệp có chịu sự điều chỉnh của Luật Các tổ chức tín dụng hay không? Cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập và hoạt động của mô hình này chịu sự quản lý nhà nước của Ngân hàng Nhà nước hay của Bộ, ngành nào; do đó Ban Soạn thảo cần cân nhắc bổ sung các vấn đề này vào dự thảo luật.
Phóng viên: Một số ý kiến cho rằng, quy định về Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng như trong dự thảo Luật có thể dẫn đến sự áp dụng thiếu thống nhất trên thực tiễn, quan điểm của ông về vấn đề này như thế nào?
PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến - Trưởng Khoa Pháp luật Kinh tế, Đại học Luật Hà Nội: Điều 70 dự thảo Luật Đất đai quy định một trong bốn trường hợp Nhà nước thu hồi đất là thu hồi để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Thực tiễn thi hành Luật Đất đai năm 2013 cho thấy, thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì mục đích quốc gia, công cộng bao gồm hai trường hợp.
Một là thu hồi đất vì mục đích công cộng không tạo ra sự chênh lệch về địa tô khi thay đổi mục đích sử dụng đất như: Thu hồi đất để xây dựng cầu; thu hồi đất xây dựng đường giao thông; thu hồi đất để xây dựng công viên, nơi vui chơi giải trí công cộng; thu hồi đất để xây dựng chợ, trường học…
Hai là thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng như thu hồi đất nông nghiệp để xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới…tạo ra sự chênh lệch về địa tô do sự thay đổi mục đích sử dụng đất từ nông nghiệp sang đất ở hoặc đất phi nông nghiệp. Trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng làm phát sinh chênh lệch về địa tô do sự thay đổi mục đích sử dụng đất thường phát sinh khiếu kiện, tranh chấp về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư kéo dài do người bị thu hồi đất không đồng thuận với phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư. Họ cho rằng giá bồi thường, hỗ trợ tái định cư thấp hơn giá đất thực tế trên thị trường. Mặt khác, việc thu hồi đất trong trường hợp này tiềm ẩn nguy cơ tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm do doanh nghiệp, chủ đầu tư muốn được nhận đất để thực hiện các dự án nhằm hưởng sự chênh lệch về địa tô do việc thay đổi mục đích tạo ra.
Xung quanh điều này, tôi cho rằng cần bổ sung vào Điều 3 Giải thích từ ngữ của dự thảo luật giải thích chính thức khái niệm “thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”. Bởi lẽ, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) mới chỉ giải thích về khái niệm Nhà nước thu hồi đất nói chung mà không đưa ra giải thích chính thức về trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Vì vậy, trên thực tế, có sự hiểu không thống nhất về khái niệm này giữa các địa phương hoặc giữa các cán bộ, công chức làm nhiệm vụ quản lý đất đai. Điều này dẫn đến việc áp dụng thiếu thống nhất và tiềm ẩn sự lạm dụng để thu hồi đất nói chung, thu hồi đất nông nghiệp nói riêng bừa bãi vì lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực do sự không minh định, thiếu rõ ràng về nội hàm của khái niệm Nhà nước thu hồi đất phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.
Ngoài ra, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) cần bổ sung quy định về các tiêu chí để xác định rõ ràng, cụ thể Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng nhằm tránh việc lợi dụng, tuỳ tiện thu hồi đất nông nghiệp tràn lan, kém hiệu quả làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp.
Phóng viên: Trân trọng cảm ơn ông!