Hành vi “Đăng, phát thông tin sai sự thật gây ảnh hưởng rất nghiêm trọng” có thể áp dụng hình thức xử phạt bổ sung “Tước quyền sử dụng giấy phép từ 01 đến 03 tháng” "(Ảnh minh họa: ST)
1. Khái quát về các hình thức xử phạt bổ sung trong xử phạt vi phạm hành chính
Hiện nay, Điều 21 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật năm 2012) quy định 05 hình thức xử phạt áp dụng trong xử phạt vi phạm hành chính (VPHC) gồm: (i) Cảnh cáo, (ii) Phạt tiền; (iii) Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn; (iv) Tịch thu tang vật VPHC, phương tiện được sử dụng để VPHC; (v) Trục xuất. Trong đó, cảnh cáo và phạt tiền là 02 hình thức xử phạt chỉ được quy định và áp dụng là hình thức xử phạt chính. Đối với 03 hình thức xử phạt còn lại là tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn; tịch thu tang vật VPHC, phương tiện được sử dụng để VPHC và trục xuất có thể được quy định là hình thức xử phạt chính hoặc hình thức xử phạt bổ sung. Việc quy định đa dạng các hình thức xử phạt nhằm nâng cao sự chủ động của người có thẩm quyền xử phạt và bảo đảm hình thức xử phạt được áp dụng thống nhất, công bằng và phù hợp với tính chất, mức độ của mỗi hành vi vi phạm.
Về mặt lý luận, các hình thức xử phạt bổ sung có hai đặc điểm nổi bật sau:
Một là, trong trường hợp thông thường, hình thức xử phạt bổ sung không thể áp dụng độc lập mà phải áp dụng kèm theo hình thức xử phạt chính.
Như đã trình bày, Luật năm 2012 quy định hệ thống hình thức xử phạt áp dụng đối với VPHC thành 02 nhóm: (i) các hình thức xử phạt chính và (ii) các hình thức xử phạt bổ sung. Trong đó, hình thức xử phạt chính là loại hình thức xử phạt được áp dụng chính cho hành vi vi phạm, với mỗi VPHC có thể áp dụng một hình thức xử phạt chính độc lập mà không nhất thiết phải áp dụng các hình thức xử phạt bổ sung kèm theo, hay nói cách khác, khi xử phạt người có thẩm quyền chỉ cần áp dụng một hình thức xử phạt chính là đủ để ban hành quyết định xử phạt. Trong khi đó, nếu áp dụng với tư cách là hình thức xử phạt bổ sung thì các hình thức xử phạt đó sẽ không thể áp dụng độc lập mà phải đi kèm với một hình thức xử phạt chính. Nếu người có thẩm quyền ban hành quyết định xử phạt chỉ có hình thức xử phạt bổ sung mà không có hình thức xử phạt chính thì quyết định xử phạt sẽ không bảo đảm tính hợp pháp.
Đối với những trường hợp đặc biệt được quy định trong Luật năm 2012 (các trường hợp không thể áp dụng hình thức xử phạt chính hoặc việc áp dụng hình thức xử phạt chính không có ý nghĩa) như các trường hợp không thể ban hành quyết định xử phạt (khoản 2 Điều 65), hết thời hiệu thi hành quyết định xử phạt (khoản 1 Điều 74) hay trường hợp người bị xử phạt chết, mất tích, tổ chức bị xử phạt giải thể, phá sản (Điều 75) thì hình thức xử phạt bổ sung không cần áp dụng kèm theo hình thức xử phạt chính mà có thể áp dụng độc lập.
Hai là, chức năng của hình thức xử phạt bổ sung là bổ trợ cho hình thức xử phạt chính để ngăn chặn, phòng ngừa VPHC tiếp tục xảy ra trong tương lai, do vậy một VPHC có thể áp dụng một hoặc nhiều hình thức xử phạt bổ sung.
Các hình thức xử phạt VPHC là phương tiện để bảo đảm cho các quy định của pháp luật về hành chính có thể thực hiện được nhiệm vụ bảo vệ các quy tắc, trật tự xã hội, lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức, đồng thời giáo dục mọi người ý thức tuân theo pháp luật. Việc áp dụng các hình thức xử phạt đối với chủ thể thực hiện VPHC hướng đến nhiều mục đích như trừng trị, răn đe, giáo dục đối với người vi phạm hoặc ngăn chặn, phòng chống người vi phạm tiếp tục thực hiện vi phạm trong tương lai.
Hình thức xử phạt chính thể hiện thái độ chính thức của Nhà nước đối với hành vi vi phạm, do vậy pháp luật quy định mỗi VPHC chỉ gánh chịu một hình thức xử phạt chính, trong khi đó việc quy định hình thức xử phạt bổ sung là nhằm thực hiện chức năng hỗ trợ cho hình thức xử phạt chính, là biện pháp pháp lý để giúp cho việc xử phạt được chính xác, đồng thời giúp các cơ quan áp dụng pháp luật áp dụng các biện pháp loại bỏ những điều kiện mà cá nhân, tổ chức vi phạm có thể sử dụng để tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm. Chức năng này của hình thức xử phạt bổ sung sẽ giúp hình thức xử phạt chính đạt được mục đích phòng ngừa riêng bằng việc ngăn ngừa người vi phạm tiếp tục thực hiện VPHC. Do vậy, về nguyên tắc áp dụng, Luật năm 2012 quy định đối với mỗi VPHC người có thẩm quyền chỉ có thể áp dụng một hình thức xử phạt chính, trong khi đó có thể áp dụng một hoặc nhiều hình thức xử phạt bổ sung khác nhau.
2. Một số bất cập trong pháp luật xử phạt vi phạm hành chính về các hình thức xử phạt bổ sung và kiến nghị hoàn thiện
2.1. Một số văn bản quy phạm pháp luật có sự mâu thuẫn với Luật năm 2012 về các hình thức xử phạt bổ sung
Cụ thể, Nghị định số 176/2013/NĐ-CP quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực y tế có quy định, nhân viên tiếp cận cộng đồng có hành vi “sửa chữa, tẩy xóa hoặc cho người khác mượn thẻ nhân viên tiếp cận cộng đồng” sẽ bị phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 50.000 đồng đến 100.000 đồng. Ngoài ra, còn có thể bị áp dụng hình thức xử phạt bổ sung là “Thu hồi thẻ nhân viên tiếp cận cộng đồng”. So sánh với quy định về các hình thức xử phạt trong Luật XLVPHC 2012 có thể thấy quy định về hình thức xử phạt bổ sung “Thu hồi thẻ nhân viên tiếp cận cộng đồng” là không phù hợp. Bởi vì, như đã trình bày, Luật năm 2012 không có quy định về hình thức xử phạt bổ sung “Thu hồi thẻ nhân viên tiếp cận cộng đồng” mà chỉ quy định 3 hình thức xử phạt bổ sung là: (i) Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn; (ii) Tịch thu tang vật VPHC, phương tiện được sử dụng để VPHC; (iii) Trục xuất. Như vậy, trong trường hợp này đã có sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa Luật năm 2012 với Nghị định số 176/2013/NĐ-CP về hình thức xử phạt bổ sung.
Trong lĩnh vực đưa người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài, khoản 2 và khoản 3 Điều 75 Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng năm 2006 (Luật Người lao động Việt Nam năm 2006) quy định “Đối với mỗi hành vi VPHC, doanh nghiệp, tổ chức sự nghiệp đưa người lao động đi làm việc ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động đưa người lao động đi làm việc ở nước ngoài phải chịu một trong các hình thức xử phạt chính là cảnh cáo hoặc phạt tiền. Ngoài hình thức xử phạt chính, doanh nghiệp, tổ chức sự nghiệp đưa người lao động đi làm việc ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động đưa người lao động đi làm việc ở nước ngoài còn có thể bị áp dụng một hoặc các hình thức xử phạt bổ sung là thu hồi Giấy phép và tịch thu tang vật, phương tiện VPHC”. Bên cạnh đó, khoản 5 và khoản 6 Điều 75 Luật này còn quy định: “Đối với mỗi hành vi VPHC, người lao động đi làm việc ở nước ngoài phải chịu một trong các hình thức xử phạt chính là cảnh cáo hoặc phạt tiền. Ngoài hình thức xử phạt chính, tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, người lao động đi làm việc ở nước ngoài còn có thể bị áp dụng hình thức xử phạt bổ sung buộc về nước”.
Như vậy, theo Luật Người lao động Việt Nam năm 2006 thì “Thu hồi giấy phép”, “Buộc về nước”là hình thức xử phạt bổ sung, trong khi Luật năm 2012 không quy định về các hình thức xử phạt bổ sung này. Sự mâu thuẫn này giữa Luật Người lao động Việt Nam năm 2006 với Luật năm 2012 dẫn đến không có bất cứ điều khoản nào về xử phạt VPHC đối với hoạt động đưa người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài trong Nghị định số 95/2013/NĐ-CP quy định về các hành vi bị áp dụng những chế tài này với tư cách là hình thức xử phạt bổ sung.
Trong lĩnh vực cạnh tranh, Nghị định số 75/2019/NĐ-CP quy định VPHC trong lĩnh vực này, ngoài hình thức xử phạt chính là cảnh cáo và phạt tiền sẽ bị áp dụng 04 hình thức xử phạt bổ sung: (i) Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề hoặc đình chỉ hoạt động từ 06 tháng đến 12 tháng; (ii) Tịch thu tang vật vi phạm, phương tiện được sử dụng để vi phạm; (iii) Tịch thu khoản lợi nhuận thu được từ việc thực hiện hành vi vi phạm; (iv) Thu hồi giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp hoặc văn bản tương đương[6]. Việc quy định về các hình thức xử phạt bổ sung này dựa trên quy định tại khoản 3 Điều 110 Luật Cạnh tranh năm 2018 về các hình thức xử phạt bổ sung áp dụng đối với VPHC trong lĩnh vực cạnh tranh.
Có thể thấy rằng, Luật Cạnh tranh năm 2018 và Nghị định số 75/2019/NĐ-CP đã bổ sung thêm 02 hình thức xử phạt bổ sung mới đó là “Tịch thu khoản lợi nhuận thu được từ việc thực hiện hành vi vi phạm” và “Thu hồi giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp hoặc văn bản tương đương” trong khi các hình thức xử phạt này không được đề cập trong Luật năm 2012.
Xét về hiệu lực áp dụng, khoản 2 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn”. Về giá trị pháp lý, Luật năm 2012 là văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn Nghị định số 176/2013/NĐ-CP, Nghị định số 75/2019/NĐ-CP nên các văn bản này không được trái với Luật XLVPHC 2012. Bên cạnh đó, trong mối quan hệ giữa Luật năm 2012 với Luật Người lao động Việt Nam năm 2006, Luật Cạnh tranh năm 2018 về vấn đề xử phạt VPHC thì Luật năm 2012 làluật chung còn các đạo luật còn lại là luật chuyên ngành, do đó về nguyên tắc các đạo luật này cũng không được trái với luật chung là Luật năm 2012.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải tuân thủ nguyên tắc: “Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật”. Tính thống nhất của hệ thống pháp luật đòi hỏi phải loại bỏ mâu thuẫn, trùng lặp hay chồng chéo ngay trong bản thân hệ thống, trong mỗi ngành luật, mỗi chế định pháp luật và giữa các quy phạm pháp luật với nhau. Do đó, cần tiến hành rà soát tổng thể các văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là các nghị định của Chính phủ quy định về xử phạt VPHC để lọc ra các quy định về hình thức xử phạt bổ sung trái với Luật năm 2012 nhằm loại bỏ kịp thời các chế tài này.
2.2. Chồng chéo giữa hình thức xử phạt bổ sung với các biện pháp khắc phục hậu quả trong các nghị định
Xét về bản chất pháp lý,mục đích của việc pháp luật quy định về các biện pháp khắc phục hậu quả là nhằm khôi phục lại tình trạng ban đầu mà vi phạm đã gây ra, đã làm thay đổi, hoặc khôi phục những quyền, lợi ích hợp pháp bị VPHC xâm hại. Điều này khác với bản chất pháp lý của hình thức xử phạt là làm thiệt hại đến tình trạng ban đầu vốn có của người vi phạm về quyền sở hữu tài sản hay quyền nhân thân. Tuy nhiên, pháp luật về xử phạt VPHC hiện nay vẫn còn nhiều trường hợp có sự chồng chéo giữa hình thức xử phạt bổ sung với các biện pháp khắc phục hậu quả.
Ví dụ, đối với xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai, Nghị định số 102/2014/NĐ-CP quy định có 02 hình thức xử phạt bổ sung gồm: “Tước quyền sử dụng giấy phép từ 06 tháng đến 09 tháng hoặc đình chỉ hoạt động từ 09 tháng đến 12 tháng” và “Tịch thu tang vật VPHC, phương tiện được sử dụng để VPHC trong lĩnh vực đất đai”. Tuy nhiên, khi quy định về xử phạt đối với hành vi “đưa chất thải, chất độc hại, vật liệu xây dựng hoặc các vật khác lên thửa đất của người khác hoặc thửa đất của mình gây cản trở cho việc sử dụng đất của người khác”, “đào bới, xây tường, làm hàng rào gây cản trở hoặc gây thiệt hại cho việc sử dụng đất của người khác”,điểm a khoản 3 Điều 11 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP lại quy định chủ thể vi phạm ngoài việc bị áp dụng các hình thức xử phạt chính còn có thể bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “Tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để thực hiện hành vi vi phạm”. Trong trường hợp này, có thể thấy Nghị định số 102/2014/NĐ-CP đã tự mâu thuẫn khi quy định “Tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để thực hiện hành vi vi phạm” vừa là hình thức xử phạt bổ sung, vừa là biện pháp khắc phục hậu quả.
Đối với xử phạt VPHC trong lĩnh vực du lịch, Điều 3 Nghị định số 45/2019/NĐ-CP quy định chỉ áp dụng 02 hình thức xử phạt chính là cảnh cáo và phạt tiền, các hình thức xử phạt bổ sung được áp dụng gồm “Tước quyền sử dụng có thời hạn”, “Đình chỉ hoạt động có thời hạn” và “Tịch thu tang vật VPHC”. Tuy nhiên, điểm a khoản 9 Điều 10 Nghị định số 45/2019/NĐ-CP quy định cá nhân, tổ chức có hành vi “không bảo đảm điều kiện kinh doanh dịch vụ lưu trú du lịch quy định tại điểm a và điểm b khoản 1 Điều 49 của Luật Du lịch” ngoài việc bị áp dụng các hình thức xử phạt chính là phạt tiền từ 20.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng còn có thể bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “Đình chỉ hoạt động từ 01 tháng đến 03 tháng”. Như vậy, cùng một chế tài “Đình chỉ hoạt động có thời hạn”nhưng Nghị định số 45/2019/NĐ-CP vừa quy định hình thức xử phạt bổ sung, vừa quy định biện pháp khắc phục hậu quả là không chính xác.
Theo chúng tôi, đã có sự nhầm lẫn trong việc soạn thảo, bởi “Tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để thực hiện hành vi vi phạm” hay “Đình chỉ hoạt động có thời hạn” không có khả năng khôi phục những quyền, lợi ích hợp pháp bị VPHC xâm hại nên không thể áp dụng với tư cách là biện pháp khắc phục hậu quả. Do đó, để phù hợp với Luật năm 2012, cần xem xét sửa đổi các điều khoản nêu trên theo hướng chuyển chế tài “Tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để thực hiện hành vi vi phạm”, “Đình chỉ hoạt động có thời hạn”từ biện pháp khắc phục hậu quả trở về đúng vị trí của nó là hình thức xử phạt bổ sung.
2.3. Chênh lệch quá lớn giữa thời hạn tối thiểu và tối đa khi áp dụng hình thức xử phạt bổ sung “Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn” trong các nghị định
Trong số các hình thức xử phạt bổ sung, “Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn” là các hình thức xử phạt được Luật năm 2012 quy định về khung thời hạn áp dụng, cụ thể thời hạn tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề, thời hạn đình chỉ hoạt động từ 01 tháng đến 24 tháng, kể từ ngày quyết định xử phạt có hiệu lực thi hành. Trên cơ sở quy định của Luật năm 2012, các nghị định sẽ căn cứ vào từng VPHC cụ thể trong từng lĩnh vực để quy định thời hạn áp dụng các hình thức xử phạt nêu trên. Qua khảo sát, chúng tôi thấy các văn bản này thiết kế thời hạn tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề hoặc đình chỉ hoạt động theo hai công thức: i) Quy định thời hạn tước, đình chỉ theo mức cố định; ii) Quy định thời hạn tước, đình chỉ theo khung thời gian từ tối thiểu đến tối đa.
Ưu điểm của việc quy định thời hạn tước, đình chỉ theo mức cố định sẽ giúp người có thẩm quyền dễ dàng khi áp dụng hình thức xử phạt bổ sung tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn. Tuy nhiên, hạn chế của quy định này ở chỗ không tạo ra được sự phân hóa mức độ trách nhiệm hành chính của người vi phạm bởi lẽ các VPHC dù có tính chất, mức độ khác nhau cũng sẽ áp dụng một thời hạn tước, đình chỉ giống nhau. Do vậy, việc xây dựng khung thời gian tước quyền hay đình chỉ hoạt động để thực hiện các quy định nêu trên là rất cần thiết trong việc xử phạt VPHC nhằm tạo ra sự phân hóa mức độ trách nhiệm hành chính của chủ thể vi phạm giữa trường hợp VPHC thông thường với VPHC trong các trường hợp đặc biệt khi có tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng nhằm thực hiện nguyên tắc xử phạt “việc xử phạt VPHC phải căn cứ vào tính chất, mức độ, hậu quả vi phạm, đối tượng vi phạm và tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng”.
Để bảo đảm việc xử phạt không tạo ra cách biệt quá lớn giữa những VPHC có cùng cấu thành vi phạm, khoản 1 Điều 3 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) quy định: “Thời hạn tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề đối với hành vi VPHC phải được quy định thành khung thời gian cụ thể, khoảng cách giữa thời gian tước tối thiểu và tối đa không quá lớn”. Quy định rất cần thiết để hạn chế tình trạng lạm quyền, tùy tiện của chủ thể có thẩm quyền khi xử phạt; đáng tiếc rằng Nghị định trên chỉ quy định cho hình thức xử phạt “tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề” nhưng lại không quy định đối với hình thức xử phạt “đình chỉ hoạt động có thời hạn”.
Khảo sát các nghị định của Chính phủ quy định về xử phạt VPHC trong các lĩnh vực, chúng tôi nhận thấy việc quy định thời hạn tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề rất đa dạng, có những vi phạm thời hạn tước tối thiểu và tối đa cách nhau 01 tháng, 02 tháng, 03 tháng, 04 tháng, 05 tháng, 06 tháng, thậm chí có những vi phạm cách nhau đến 12 tháng. Đối với hình thức xử phạt bổ sung đình chỉ hoạt động có thời hạn cũng được các nghị định quy định thành các khung thời hạn đình chỉ với sự chênh lệch tối thiểu và tối đa khác nhau như 02 tháng, 03 tháng, 05 tháng, 06 tháng, 09 tháng, 12 tháng.
Theo chúng tôi, đối với những vi phạm có chênh lệch giữa thời hạn tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề hoặc đình chỉ hoạt động dưới 03 tháng khá hợp lý, đáp ứng yêu cầu của việc phân hóa mức độ trách nhiệm hành chính theo tính chất, mức độ của hành vi vi phạm cũng như các điều kiện, hoàn cảnh của chủ thể vi phạm. Tuy nhiên, đối với những trường hợp có chênh lệch giữa thời hạn tước, đình chỉ tối thiểu và tối đa trên 03 tháng rất dễ dẫn đến tình trạng tiêu cực, nhũng nhiễu trong quá trình áp dụng pháp luật.
Do vậy, Chính phủ cần tiến hành rà soát đối với tất cả các VPHC hiện nay có mức chênh lệch quá lớn giữa thời hạn tối thiểu và tối đa khi áp dụng hình thức xử phạt bổ sung tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề hoặc đình chỉ hoạt động nhằm thực hiện yêu cầu của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 97/2017/NĐ-CP). Theo đó, cần rút ngắn “biên độ dao động” giữa thời hạn tước, đình chỉ tối thiểu và tối đa nhằm bảo đảm mức chênh lệch không quá lớn, chúng tôi mạnh dạn đề xuất cần giới hạn mức chênh lệch này tối đa là 03 tháng. Việc làm này là hết sức cần thiết vừa thực hiện mục tiêu phân hóa mức độ trách nhiệm hành chính, vừa hạn chế tình trạng lợi dụng các quy định này vào mục đích bất hợp pháp.
2.4. Về xác định thời hạn cụ thể khi áp dụng hình thức xử phạt bổ sung “Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn”
Để kiểm soát tính tùy nghi trong áp dụng hình thức xử phạt chính là phạt tiền, Luật năm 2012 quy định hướng dẫn cách xác định mức tiền phạt cụ thể đối với một VPHC như sau: “Mức tiền phạt cụ thể đối với một hành vi VPHC là mức trung bình của khung tiền phạt được quy định đối với hành vi đó; nếu có tình tiết giảm nhẹ thì mức tiền phạt có thể giảm xuống nhưng không được giảm quá mức tối thiểu của khung tiền phạt; nếu có tình tiết tăng nặng thì mức tiền phạt có thể tăng lên nhưng không được vượt quá mức tiền phạt tối đa của khung tiền phạt”. Tuy nhiên, đối với các hình thức xử phạt bổ sung có quy định về khung phạt như “Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn” thì Luật năm 2012 lại chưa quy định để hướng dẫn cách xác định thời hạn tước, đình chỉ cụ thể, do vậy tạo ra cơ hội cho các chủ thể có thẩm quyền tùy tiện quyết định khi áp dụng các hình thức xử phạt này trong thực tế.
Ví dụ, theo quy định Nghị định số 159/2013/NĐ-CP, hành vi “Đăng, phát thông tin sai sự thật gây ảnh hưởng rất nghiêm trọng” sẽ bị áp dụng hình thức xử phạt chính là phạt tiền từ 20.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng (đối với cá nhân), 40.000.000 đồng đến 60.000.000 đồng (đối với tổ chức); đồng thời có thể áp dụng hình thức xử phạt bổ sung “Tịch thu tang vật VPHC”, “Tước quyền sử dụng giấy phép từ 01 đến 03 tháng” và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “Buộc cải chính, xin lỗi”.
Áp dụng quy định trên, ngày 11/10/2019, Cục trưởng Cục Báo chí, Bộ Thông tin và Truyền thông ban hành Quyết định số 184/QĐ-XPVPHC xử phạt VPHC đối với Tạp chí điện tử Luật sư Việt Nam vì thông tin sai sự thật. Cụ thể, Tạp chí điện tử Luật sư Việt Nam đã thông tin sai sự thật “gây ảnh hưởng rất nghiêm trọng” trong bài viết “Biệt phủ lấn sông của gia đình Thiếu tướng Đỗ Hữu Ca - nguyên Giám đốc Công an TP Hải Phòng” đăng ngày 10/8/2019. Với hành vi này, tổ chức này bị phạt tiền 50.000.000 đồng, đồng thời bị tước quyền sử dụng giấy phép hoạt động báo chí số 164/GP-BTTT ngày 20/4/2017 do Bộ Thông tin và Truyền thông cấp trong thời hạn 02 tháng và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc cải chính thông tin sai sự thật.
Tuy nhiên, cũng với vi phạm trên, ngày 22/02/2019, Phó Cục trưởng Cục Báo chí, Bộ Thông tin và Truyền thông ban hành Quyết định số 17/QĐ-XPVPHC để xử phạt VPHC đối với Báo điện tử Người tiêu dùng. Theo nội dung Quyết định xử phạt, đối với hành vi thông tin quy kết tội danh khi chưa có bản án của Tòa án, sai sự thật gây ảnh hưởng rất nghiêm trọng trong bài viết “Nhiều cấp dưới bị bắt giam và kỷ luật nặng, bao giờ ông Lê Thanh Hải và ông Lê Hoàng Quân vào lò?”, Báo điện tử Người tiêu dùng bị áp dụng hình thức xử phạt chính là phạt tiền 50.000.000 đồng, áp dụng hình thức xử phạt bổ sung tước quyền sử dụng Giấy phép hoạt động báo điện tử số 141/GP-BTTTT ngày 23/3/2016 do Bộ Thông tin và Truyền thông cấp cho Báo điện tử Người tiêu dùng trong thời gian 03 tháng kể từ ngày Quyết định xử phạt có hiệu lực và biện pháp khắc phục hậu quả buộc cải chính, xin lỗi đối với thông tin sai sự thật. Có thể thấy rằng trong vi phạm nêu trên, do không có tình tiết tăng nặng, tình tiết giảm nhẹ nên người có thẩm quyền đã áp dụng mức phạt tiền trung bình đối với Báo điện tử Người tiêu dùng là 50.000.000 đồng. Tuy nhiên, khi áp dụng hình thức xử phạt bổ sung, người có thẩm quyền xử phạt lại áp dụng thời hạn tước quyền sử dụng giấy phép dài nhất là 03 tháng.
Nếu căn cứ vào Luật năm 2012 và Nghị định số 159/2013/NĐ-CP thì việc người có thẩm quyền áp dụng thời hạn tước quyền sử dụng giấy phép là 02 tháng hay 03 tháng nêu trên là phù hợp vì không có quy định nào để xác định thời hạn tước cụ thể, do vậy việc quyết định thời hạn tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề bao lâu hoàn toàn phụ thuộc vào ý chí chủ quan của người có thẩm quyền mà không dựa trên bất cứ một tiêu chí cụ thể nào. Do vậy, dẫn đến hệ quả các VPHC tuy có cấu thành giống nhau nhưng lại bị áp dụng hình thức xử phạt bổ sung với thời hạn khác nhau, điều này hoàn toàn không phù hợp với nguyên tắc “Việc xử phạt VPHC được tiến hành nhanh chóng, công khai, khách quan, đúng thẩm quyền, bảo đảm công bằng, đúng quy định của pháp luật”.
Bên cạnh đó, Luật năm 2012 cũng không bao hàm bất cứ quy định nào để xác định thời hạn tước, đình chỉ đối với trường hợp người vi phạm thực hiện nhiều VPHC có áp dụng hình thức xử phạt bổ sung tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề hoặc đình chỉ hoạt động. Liên quan đến vấn đề này, hiện nay Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) quy định: “Trường hợp một cá nhân, tổ chức thực hiện nhiều hành vi VPHC mà bị xử phạt trong cùng một lần, trong đó có từ hai hành vi trở lên bị áp dụng hình thức xử phạt tước quyền sử dụng cùng một loại giấy phép, chứng chỉ hành nghề, thì áp dụng thời hạn tước quyền sử dụng giấy phép; chứng chỉ hành nghề của hành vi VPHC có thời hạn tước dài nhất”. Quy định này khác với trường hợp người vi phạm cùng lúc thực hiện nhiều VPHC bị áp dụng hình thức phạt tiền vì tổng số tiền phạt người vi phạm phải nộp bằng tổng số tiền phạt của tất cả các VPHC cộng lại. Tuy nhiên, hướng dẫn trên chỉ áp dụng đối với hình thức xử phạt bổ sung là “tước quyền sử dụng giấy phép; chứng chỉ hành nghề” mà không áp dụng cho hình thức xử phạt bổ sung “đình chỉ hoạt động”. Do vậy, trong trường hợp người vi phạm cùng lúc thực hiện nhiều VPHC bị áp dụng hình thức xử phạt bổ sung “đình chỉ hoạt động” thì người có thẩm quyền sẽ không biết dựa vào quy định nào để xác định thời hạn đình chỉ hoạt động cho tất cả các vi phạm đó.
Do vậy, để bảo đảm tính thống nhất trong áp dụng pháp luật, chúng tôi kiến nghị cần bổ sung quy định về cách xác định thời hạn tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề, thời hạn đình chỉ hoạt động cụ thể đối với VPHC bị áp dụng các hình thức xử phạt này như sau:
“Thời hạn tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề, thời hạn đình chỉ hoạt động cụ thể đối với một VPHC là mức trung bình của khung thời gian tước, đình chỉ được quy định đối với hành vi đó; nếu có tình tiết giảm nhẹ thì thời hạn được giảm xuống so với mức trung bình của khung thời gian tước, đình chỉ nhưng không được giảm quá mức tối thiểu của khung thời gian tước, đình chỉ; nếu có tình tiết tăng nặng thì thời hạn được tăng lên so với mức trung bình của khung thời gian tước, đình chỉ nhưng không được vượt quá mức tối đa của khung thời gian tước, đình chỉ.
Trường hợp một cá nhân, tổ chức thực hiện nhiều VPHC mà bị xử phạt trong cùng một lần, trong đó có từ hai hành vi trở lên bị áp dụng hình thức xử phạt tước quyền sử dụng cùng một loại giấy phép, chứng chỉ hành nghề hoặc đình chỉ hoạt động thì áp dụng thời hạn tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề; thời hạn đình chỉ hoạt động của VPHC có thời hạn tước, đình chỉ dài nhất”.
2.5. Quy định về việc áp dụng hình thức xử phạt bổ sung “trục xuất”
Theo quy định của Luật năm 2012, trục xuất là một hình thức xử phạt đặc biệt, được áp dụng để buộc người nước ngoài có hành vi VPHC tại Việt Nam phải rời khỏi lãnh thổ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Hình thức xử phạt này vừa được áp dụng với tư cách là hình thức xử phạt chính hoặc hình thức xử phạt bổ sung. Qua khảo sát các Nghị định quy định về xử phạt VPHC trong các lĩnh vực có áp dụng hình thức xử phạt trục xuất, chúng tôi nhận thấy đa số trường hợp đều quy định áp dụng trục xuất với tư cách là hình thức xử phạt bổ sung. Theo thống kê đến năm 2018, trong số các nghị định quy định về xử phạt VPHC đang có hiệu lực thi hành chỉ có 11 nghị định quy định về hình thức xử phạt “trục xuất”, trong đó có 01 Nghị định quy định là hình thức xử phạt chính, 07 Nghị định áp dụng với tư cách là hình thức xử phạt bổ sung, còn 03 Nghị định quy định trục xuất có thể áp dụng là hình thức xử phạt chính hoặc hình thức xử phạt bổ sung.
Tuy nhiên, quy định về việc áp dụng hình thức xử phạt trục xuất hiện nay còn mơ hồ, không có tiêu chí cụ thể để xác định dẫn đến nhiều khó khăn khi áp dụng trong thực tế. Tra cứu các nghị định có quy định áp dụng hình thức xử phạt trục xuất, chúng tôi nhận thấy một số văn bản quy định rõ hành vi cụ thể để áp dụng hình thức xử phạt trục xuất, trong khi đó một số văn bản lại sử dụng công thức “tùy theo mức độ vi phạm có thể bị áp dụng hình thức xử phạt trục xuất”. Thực tiễn đặt ra là việc xác định “mức độ vi phạm” sẽ căn cứ vào tiêu chí nào? Luật năm 2012 và các nghị định có quy định về hình thức xử phạt trục xuất đều không có bất kỳ điều khoản nào quy định về “mức độ vi phạm” để làm căn cứ áp dụng hình thức xử phạt này. Vậy khi gặp trường hợp người nước ngoài vi phạm các điều khoản có quy định áp dụng hình thực xử phạt trục xuất thì người có thẩm quyền sẽ dựa tiêu chí nào để xác định “mức độ vi phạm” làm căn cứ ban hành quyết định trục xuất. Tất nhiên, mọi vi phạm phải bị xử phạt, thế nhưng, việc áp dụng hình thức xử phạt đúng với mức độ vi phạm có tác dụng răn đe, giáo dục cao hơn là việc áp dụng mang tính tùy tiện, võ đoán. Thậm chí, với quy định này có thể thấy, trong nhiều trường hợp, người có thẩm quyền cũng sẽ băn khoăn, lo lắng khi đưa ra quyết định trục xuất vì rất dễ vi phạm nguyên tắc “khách quan, bảo đảm công bằng, đúng quy định của pháp luật” được nêu tại khoản 1 Điều 3 Luật năm 2012.
Có thể thấy rằng, công thức “tùy theo mức độ vi phạm có thể bị áp dụng hình thức xử phạt trục xuất” là một quy định rất tùy nghi và dễ tạo ra sự lạm quyền, tùy tiện. Do đó, khi tiến hành sửa đổi, bổ sung Luật năm 2012 cần quy định rõ ràng các tiêu chí, điều kiện cụ thể để áp dụng hình thức xử phạt trục xuất. Trên cơ sở đó, các nghị định của Chính phủ sẽ quy định cụ thể về hành vi vi phạm bị áp dụng hình thức xử phạt trục xuất trong lĩnh vực tương ứng.
2.6. Quy định về thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt bổ sung “tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm”
Luật năm năm 2012 quy định: “Xử phạt VPHC là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi VPHC theo quy định của pháp luật về xử phạt VPHC”. Như vậy, khi xử phạt đối với một VPHC cụ thể đòi hỏi người có thẩm quyền xử phạt phải có thẩm quyền áp dụng đầy đủ các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả áp dụng đối với VPHC đó, nếu thiếu một trong hai điều kiện thì người đó không có thẩm quyền xử phạt.
Về nguyên tắc, hình thức xử phạt bổ sung phải phụ thuộc vào hình thức xử phạt chính, điều này cũng tỷ lệ thuận với quy định về thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt. Do đó, Luật năm 2012 đã thiết kế thẩm quyền xử phạt bổ sung phụ thuộc vào hình thức xử phạt chính, trong đó nổi bật là việc giới hạn thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt bổ sung theo giới hạn về thẩm quyền áp dụng hình thức phạt tiền. Tuy nhiên, thực tiễn xử phạt VPHC cho thấy cách quy định này đã phát sinh nhiều bất cập dẫn đến hiện tượng vô hiệu hóa thẩm quyền xử phạt.
Ví dụ, theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 27 Nghị định số 185/2013/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 124/2015/NĐ-CP), người nào có hành vi “Nhập khẩu thuốc lá không bảo đảm yêu cầu vệ sinh an toàn thực phẩm theo quy định” sẽ bị áp dụng hình thức xử phạt chính là phạt tiền từ 20.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng, đồng thời có thể áp dụng hình thức xử phạt bổ sung tịch thu tang vật vi phạm. Trong khi đó, theo khoản 2 Điều 101 Nghị định số 185/2013/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 124/2015/NĐ-CP), Chủ tịch UBND cấp huyện có quyền phạt tiền đến 50.000.000 đồng và tịch thu tang vật, phương tiện VPHC có giá trị không vượt quá 50.000.000 đồng. Như vậy, đối với vi phạm nêu trên, Chủ tịch UBND cấp huyện có đủ thẩm quyền để áp dụng hình thức phạt tiền. Tuy nhiên, đối với hình thức xử phạt tịch thu tang vật vi phạm, chủ thể này chỉ có thể áp dụng nếu lô thuốc lá nhập lậu không bảo đảm yêu cầu vệ sinh an toàn thực phẩm có giá trị không vượt quá 50.000.000 đồng. Nếu vượt quá 50.000.000 đồng thì Chủ tịch UBND cấp huyện sẽ không có thẩm quyền xử phạt mà phải chuyển cho chủ thể có thẩm quyền đó là Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Thực trạng này dẫn đến hệ quả là nhiều vụ VPHC cấp dưới không thể xử lý mà phải chuyển lên cho cấp trên, làm phát sinh tình trạng ùn ứ hồ sơ, chậm xử phạt do số vụ vi phạm được chuyển lên quá nhiều. Vì lý do này mà nguyên tắc “Việc xử phạt VPHC được tiến hành nhanh chóng, công khai, khách quan, đúng thẩm quyền, bảo đảm công bằng, đúng quy định của pháp luật” trong nhiều trường hợp không đạt được.
Việc xây dựng các VPHC, hình thức xử phạt, mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả tại các nghị định xử phạt VPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước phải chú ý việc bảo đảm trật tự quản lý hành chính nhà nước; mức độ giáo dục, răn đe và tính hợp lý, tính khả thi của việc áp dụng hình thức, mức phạt; đáp ứng yêu cầu khôi phục lại trật tự quản lý hành chính nhà nước do VPHC gây ra. Vì vậy, để đáp ứng yêu cầu đấu tranh, ngăn chặn, phòng chống và xử phạt VPHC, chúng tôi cho rằng, Luật năm 2012 và các nghị định quy định về xử phạt VPHC trong các lĩnh vực cần cân nhắc loại bỏ việc giới hạn thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt bổ sung tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để VPHC do giới hạn bởi thẩm quyền áp dụng phạt tiền. Bởi lẽ mục đích chính của hình thức xử phạt bổ sung như tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để VPHC hướng đến mục tiêu loại trừ khả năng chủ thể vi phạm sử dụng tang vật, phương tiện đó để tiếp tục vi phạm nhiều hơn là trừng trị, răn đe hay tước đi khoản lợi ích vật chất của người vi phạm như hình thức phạt tiền. Việc cho phép chủ thể có thẩm quyền trong giới hạn áp dụng mức tiền phạt có thể áp dụng các hình thức xử phạt này sẽ không dẫn đến tình trạng lạm quyền. Do vậy, cần rà soát tổng thể các quy định về thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt bổ sung “Tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để VPHC” trong Luật năm 2012 để sửa đổi, bổ sung theo hướng bỏ đi giới hạn thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt bổ sung theo thẩm quyền áp dụng hình thức phạt tiền của chủ thể có thẩm quyền để kịp thời khắc phục các bất cập như đã nêu./.
| |
ThS. NGUYỄN NHẬT KHANH
Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh.
|