TÍNH RĂN ĐE CỦA HÌNH THỨC PHẠT TIỀN TRONG XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH

1. Khái quát về tính răn đe của hình thức phạt tiền trong xử phạt vi phạm hành chính

Vi phạm hành chính là “hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”. Xử phạt vi phạm hành chính (XPVPHC) là “việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”.

Trong số các hình thức XPVPHC, phạt tiền là hình thức xử phạt được áp dụng phổ biến. Theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính (XLVPHC) hiện hành, mức tiền phạt cụ thể đối với một vi phạm hành chính là mức trung bình của khung tiền phạt được quy định đối với vi phạm hành chính đó (nếu có tình tiết giảm nhẹ hoặc tăng nặng thì mức tiền phạt có thể giảm xuống hoặc tăng lên tương ứng nhưng không được giảm thấp hơn mức tiền phạt tối thiểu hoặc tăng vượt hơn so với mức tiền phạt tối đa của khung tiền phạt được quy định).

Mức tiền phạt trong XPVPHC phải đảm bảo nhiều yêu cầu khác nhau như: tính thích đáng với hậu quả của vi phạm hành chính gây ra; phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội nói chung cũng như điều kiện về mặt tài chính của từng đối tượng vi phạm cụ thể nói riêng… và một yêu cầu khác cũng quan trọng không kém là phải bảo đảm được tính “răn đe” của chế tài xử phạt; từ đó, nhằm giúp giảm thiểu vi phạm hành chính có thể xảy ra.

Theo nghĩa tiếng Việt, “răn đe” có nghĩa là: “nói cho biết rõ điều tai hại với mục đích ngăn cấm, kèm theo ý đe dọa”. Như vậy, sự răn đe có nhiều thuộc tính khác nhau, nhưng thuộc tính cơ bản nhất là tính đe dọa.

Thông thường, “lý thuyết răn đe” hay được nhắc đến nhiều trong lĩnh vực ngoại giao, quân sự và phổ biến hơn cả là ở lĩnh vực tội phạm. Có ý kiến cho rằng, “răn đe được định nghĩa là hiệu quả phòng ngừa mà hình phạt thực tế (hoặc bị đe dọa) của những người phạm tội đối với những người phạm tội tiềm năng”. Theo hướng lập luận trên, tính chất răn đe của chế tài chủ yếu hướng vào những người vi phạm tiềm năng với cơ chế phòng ngừa là chủ yếu.

Ý kiến khác cho rằng, trong việc xem xét tính răn đe, điều quan trọng là phải phân biệt giữa răn đe chung và răn đe cụ thể. Trên thực tế, “răn đe chung đề cập đến ảnh hưởng của hậu quả bị đe dọa đối với dân chúng. Răn đe cụ thể đề cập đến ảnh hưởng của hình phạt đối với một người cụ thể gặp phải nó”. Răn đe cụ thể là những tác động mang tính thực tế đối với người có hành vi vi phạm, còn răn đe chung chỉ mang tính phòng ngừa, chế ngự khả năng xuất hiện hành vi vi phạm. Hai dạng răn đe này có mối quan hệ đan xen lẫn nhau và hầu như không thể tách rời. Răn đe chung chỉ có thể được củng cố chắc chắn hơn khi răn đe cụ thể được bảo đảm thực thi tốt và ngược lại, khi mà răn đe cụ thể được đảm bảo thực thi nghiêm chỉnh thì mức độ răn đe chung lại càng được mở rộng, củng cố thêm. “Những ảnh hưởng của tính răn đe chung rất khác nhau tùy thuộc vào các yếu tố như: động lực tham gia vào hành vi bị cấm hay tính cách…v.v. Ngoài các biến số chung này, hiệu quả của một hình phạt pháp lý phụ thuộc vào hai yếu tố cơ bản: (1) rủi ro nhận thấy của việc phát hiện, sự e ngại và vấn đề bị kết án; và (2) mức độ nghiêm trọng của hình phạt. Cùng với đó, còn có sự nhất trí giữa các học giả pháp lý khi cho rằng: yếu tố thứ nhất có ý nghĩa hơn trong việc kiểm soát hành vi vi phạm so với yếu tố thứ hai”. Ở một góc độ khác, có ý kiến cho rằng, răn đe không chỉ được thúc đẩy bằng sự sợ hãi của hình phạt mà còn có sự lên án của xã hội đối với hành vi bị cấm. Do đó, “răn đe có cả thành phần sợ hãi và thành phần đạo đức (giáo dục)”. Nói khác đi và suy cho cùng, nếu một cá nhân được sống trong môi trường giáo dục tốt, các giá trị đạo đức được đề cao thì thông thường cá nhân đó sẽ có xu hướng muốn (và quen) làm việc tốt hơn là việc xấu; đồng thời, do ý thức được hậu quả phải gánh chịu nếu thực hiện hành vi vi phạm mà từ đó cá nhân sẽ e sợ và không (hoặc hạn chế) thực hiện hành vi phạm pháp.

Những lập luận này hoàn toàn có giá trị tham chiếu khi nghiên cứu về tính chất răn đe của việc XPVPHC nói chung và hình thức phạt tiền nói riêng. Ở Việt Nam hiện nay, việc nghiên cứu đầy đủ và cơ bản về tính răn đe của hình thức phạt tiền trong XPVPHC ít được nhắc đến, trên diễn đàn khoa học pháp lý cũng ít đề cập đến vấn đề này. Tính chất răn đe của hình thức phạt tiền chỉ được trao đổi và bàn luận nhiều khi có một sự việc nào đó phát sinh mang tính nổi cộm, thì vấn đề này mới được chú ý đến nhiều hơn…

Cũng giống như các hình thức xử phạt khác, phạt tiền nhằm góp phần vào việc duy trì trật tự, kỷ cương, nâng cao tinh thần thượng tôn pháp luật trong xã hội, thông qua cơ chế gây ảnh hưởng đến lợi ích của cá nhân, tổ chức vi phạm; vì thực chất, “phạt tiền là sự tác động vào lợi ích của người vi phạm”.

Tuy nhiên, ở một chừng mực nào đó, phạt tiền không chỉ tác động đến lợi ích (kinh tế) của người vi phạm mà còn có tác động đến yếu tố tinh thần, nhận thức của người vi phạm; khi mà hành vi không tốt, sai trái bị xã hội, cộng đồng phê phán.

Mặc dù phạt tiền chủ yếu nhằm tác động đến cá nhân, tổ chức để các chủ thể này không thực hiện hành vi vi phạm; với mức độ nghiêm khắc của chế tài thấp hơn các chế tài hình sự. Tuy nhiên, không vì thế mà tính chất răn đe của hình thức phạt tiền bị xem nhẹ. Bởi lẽ, nếu thiếu đi tiêu chí này thì việc phạt tiền trong rất nhiều trường hợp sẽ không còn nhiều ý nghĩa.Nói chính xác hơn,mục đích chính của việc phạt tiền là tạo lập khả năng tránh tái diễn hành vi vi phạm của cá nhân, tổ chức và hàm ý không khuyến khích cá nhân, tổ chức khác thực hiện hành vi tương tự, với cơ chế thúc đẩy tâm lý “sợ bị phạt”; tâm lý đó sẽ làm cho các cá nhân kiểm soát tốt hành vi của mình cũng như đưa ra những lựa chọn thực hiện hành vi hợp pháp hoặc thậm chí là cá nhân có thể vẫn cố tình thực hiện hành vi nhưng sẽ có sự cân nhắc, tiết chế nhằm giảm thiểu mức độ sai phạm; nhờ đó mà nâng cao tính tuân thủ pháp luật tốt hơn.

Về cơ bản, có hai yếu tố ảnh hưởng mạnh mẽ nhất đến tính răn đe của hình thức phạt tiền, và cả hai yếu tố này đều ảnh hưởng trực tiếp đến việc lựa chọn thực hiện hành vi của cá nhân, đó là sự chắc chắn của việc xử phạt và mức tiền phạt. Nhưng vấn đề đặt ra là sự chắc chắn của việc xử phạt và mức tiền phạt, yếu tố nào sẽ mang tính chất quyết định đến việc lựa chọn thực hiện hành vi của cá nhân? Yếu tố nào sẽ đảm bảo tính răn đe của hình thức phạt tiền có tính trội hơn. Đây là vấn đề còn rất nhiều tranh cãi, phần lớn các ý kiến cho rằng mức tiền phạt có phần trội hơn so với yếu tố chắc chắn của việc xử phạt. Trong khi đó, cũng có một số ý kiến đánh giá có sự ngang bằng nhau giữa hai yếu tố này. Tuy nhiên, theo chúng tôi, mức tiền phạt nghiêm khắc sẽ có tính răn đe cao đối với đa phần các trường hợp hơn. Bởi lẽ, sự chắc chắn của việc xử phạt chỉ bị cản trở, bị “méo mó” đi trong một số những trường hợp nhất định mà thôi (chiếm tỷ lệ nhỏ, thứ yếu).

Việc đánh giá tính chất và mức độ của sự răn đe theo mức tiền phạt là một vấn đề không hề đơn giản; việc đánh giá này chủ yếu chỉ mang tính định tính, ước đoán. Vì tác động từ sự răn đe của hình thức phạt tiền còn tùy thuộc vào mỗi cá nhân, tổ chức khác nhau ở từng thời điểm, vụ việc khác nhau. Dẫu vậy, xét trong nhiều trường hợp cụ thể, sẽ thấy rằng mức tiền phạt có thể thiếu hụt hoặc cũng có thể vượt quá “mức răn đe cần thiết”. Có nhiều lý do dẫn đến tình trạng này, chủ yếu là do các quan hệ xã hội, điều kiện kinh tế, mức sống, thu nhập của người dân không ngừng thay đổi, cho nên, mức tiền phạt đối với nhiều hành vi vi phạm đôi khi không còn phù hợp trên thực tế.

Đồng thời, một điểm quan trọng khác cũng cần được quan tâm, đó là tính chất răn đe của hình thức phạt tiền còn phụ thuộc vào “năng lực phản chiếu” của từng cá nhân trước hành vi vi phạm (trừ trường hợp cá nhân vô ý hoặc không ý thức được hành vi mà mình thực hiện là hành vi vi phạm). Mức độ phản chiếu này của từng cá nhân sẽ quyết định phần lớn đến việc tự ngăn chặn khả năng bị kích thích, thu hút thực hiện hành vi vi phạm. Nếu cá nhân có năng lực phản chiếu càng tốt thì khả năng xảy ra hành vi vi phạm càng thấp và ngược lại. Năng lực phản chiếu này lại phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố thành phần cụ thể hơn như  kiến thức pháp luật của cá nhân.

Từ những phân tích trên, có thể đưa ra nhận định về mức độ tương quan giữa mức tiền phạt và tính răn đe của hình thức phạt tiền như sau:nếu mức tiền phạt quá thấp thì khả năng xảy ra vi phạm càng nhiều; chỉ khi mức tiền phạt tương xứng với mức độ vi phạm thì tính răn đe càng cao; điều đó càng giúp làm giảm khả năng tái diễn và xảy ra hành vi vi phạm mới; giúp cho Nhà nước giảm thiểu chi phí, thời gian xử lý các vụ việc; nhưng ngược lại, mức tiền phạt quá cao thì nó sẽ khó có tính khả thi trên thực tế. Điều đó đòi hỏi mức tiền phạt phải được cân nhắc, điều chỉnh cho phù hợp với từng thời điểm, giai đoạn và tương ứng với từng nhóm đối tượng khác nhau.

Theo chúng tôi, tính răn đe của hình thức phạt tiền chỉ được đảm bảo khi:

Thứ nhất, mức tiền phạt đối với những vi phạm hành chính, nhất là vi phạm hành chính phổ biến cần phải được truyền tải đến đông đảo cá nhân, tổ chức trong xã hội; phải gây ảnh hưởng và tạo được suy nghĩ cho người dân rằng: nếu thực hiện vi phạm hành chính đó thì sẽ bị thiệt nhiều hơn là được lợi;

Thứ hai, mức tiền phạt phải đủ “mạnh” với đa số các cá nhân, tổ chức vi phạm; tạo được sự đồng thuận cao trong xã hội tại một thời điểm nhất định;

Thứ ba, tính răn đe của hình thức phạt tiền chỉ được củng cố tốt hơn khi vi phạm hành chính được phát hiện, ngăn chặn kịp thời và xử lý nghiêm minh, công bằng.

2. Một số nhận định về tính răn đe của hình thức phạt tiền trong xử phạt vi phạm hành chính

Hiện nay, theo quy định của Luật XLVPHC năm 2012, khung tiền phạt từ 50.000 đồng đến 1.000.000.000 đồng đối với cá nhân, từ 100.000 đồng đến 2.000.000.000 đồng đối với tổ chức. Mức phạt cụ thể chủ yếu được quy định trong các nghị định theo từng ngành, lĩnh vực riêng biệt. Riêng ở cấp địa phương cũng có trường hợp chính quyền cấp tỉnh đã ban hành theo thẩm quyền các văn bản quy phạm pháp luật về XPVPHC trên địa bàn, trong đó có quy định chi tiết về mức tiền phạt cụ thể theo lĩnh vực quản lý. Đơn cử như: Nghị quyết số 07/2014/NQ-HĐND ngày 11/7/2014 của Hội đồng Nhân dân thành phố Hà Nội về mức tiền phạt đối với một số hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng và Nghị quyết số 08/2014/NQ- HĐND ngày 11/7/2014 quy định về mức tiền phạt đối với một số hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hóa.

Trong khoảng 04 năm qua, trên địa bàn cả nước đã phát hiện: 36.789.227 vụ việc vi phạm hành chính, tổng số vụ việc đã xử phạt là 28.493.927 vụ việc (chiếm 77.45% số vụ vi phạm), tổng tiền phạt thu được là 38.543.430.058.702 đồng. Đáng lưu ý, có một số lĩnh vực có số lượng vi phạm hành chính rất lớn, đơn cử như lĩnh vực giao thông. Theo một số liệu thống kê cho thấy: tính trong hai năm kể từ khi triển khai thực hiện Nghị định số 46/2016/NĐ-CP về XPVPHC trong lĩnh vực giao thông đường bộ và đường sắt, lực lượng Công an đã xử lý trong lĩnh vực đường bộ hơn 7,87 triệu trường hợp vi phạm, phạt tiền hơn 4.618 tỷ đồng; tước hơn 589.738 giấy phép lái xe, tạm giữ hơn 939.116 phương tiện. Trong lĩnh vực đường sắt đã xử phạt hơn 2.928 trường hợp vi phạm, phạt tiền hơn 1,6 tỷ đồng. Thực tế cho thấy, hình thức xử phạt bằng tiền đã góp phần quan trọng vào việc duy trì kỷ cương, trật tự, an toàn xã hội.

Tuy nhiên, cũng phần nào giống như giai đoạn trước đây, “do đa dạng về hành vi vi phạm và đối tượng vi phạm nên việc các nghị định về XPVPHC quy định cách thức định lượng mức độ nguy hiểm của hành vi vi phạm trong nhiều trường hợp, lĩnh vực không thống nhất và không phù hợp. Điều này tạo ra sự khó khăn khi xác định mức phạt tiền phù hợp với mức độ nguy hiểm của hành vi vi phạm để đảm bảo tính răn đe, nghiêm minh và công bằng của pháp luật”. Nên trong thời điểm hiện nay, đây vẫn chính là một “nút thắt” cần tháo gỡ.

Cụ thể: mức phạt tiền hiện nay đối với một số hành vi vi phạm còn quá thấp, tình trạng này dẫn đến tâm thế “khẩn trương nộp phạt”, cũng như tâm lý “nhờn luật” vì thế mà tăng cao, gây bức xúc trong dư luận. Điển hình như: nếu cá nhân có cử chỉ, lời nói trêu ghẹo, xúc phạm danh dự, nhân phẩm của người khác thì chỉ có thể sẽ bị phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng (theo quy định tại Điều 5 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP của Chính phủ, quy định XPVPHC trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình); hay như: mức xử phạt đối với một số hành vi vi phạm pháp luật nghĩa vụ quân sự đã khá lạc hậu. Hiện mức phạt tối đa đối với hành vi “không chấp hành lệnh nhập ngũ” hiện nay là 2,5 triệu đồng. Có trường hợp không chấp hành lệnh khám sức khỏe 03 năm liên tục nhưng chỉ bị phạt tổng cộng 3,4 triệu đồng. Với mức tiền phạt thấp như ở một số lĩnh vực vừa dẫn chứng trên, rất khó để những cá nhân, tổ chức vi phạm sẽ “e dè” trong việc tái diễn hành vi vi phạm tương tự của mình. 

Trái ngược với mức xử phạt thấp, một số trường hợp vi phạm hành chính hiện nay bị xử lý với mức phạt quá cao. Chẳng hạn: “nhiều người vi phạm luật giao thông bị bắt nộp phạt cao thì mới được lấy lại phương tiện, nên đã chấp nhận bỏ phương tiện để không phải nộp phạt. Nhà nước vừa không thu được tiền phạt, còn phải chi phí cho việc tạm giữ một lượng lớn phương tiện”.

Gần đây, trong Dự thảo Nghị định quy định XPVPHC trong lĩnh vực bổ trợ tư pháp; hành chính tư pháp; hôn nhân và gia đình; thi hành án dân sự; phá sản doanh nghiệp, hợp tác xã, cụ thể là tại “điểm e khoản 1 Điều 15 của Dự thảo quy định về mức phạt tiền đối với hành vi “không đeo thẻ công chứng viên khi hành nghề công chứng” với mức phạt từ 3.000.000 đồng đến 7.000.000 đồng. Đây là mức phạt tiền khá nặng đối với hành vi vi phạm tác động đến lợi ích công cộng khá thấp”[16]. Nói cách khác, mức tiền phạt trong trường hợp này đã có dấu hiệu “vượt quá mức răn đe cần thiết” nếu được áp dụng trên thực tế.

Một vấn đề nữa cũng đáng lưu tâm là cách thức phạt tiền. Hiện nay, các cơ quan chức năng đang áp dụng hai cách thức phạt tiền đối với vi phạm hành chính là “phạt nóng” và “phạt nguội” (chủ yếu đối với lĩnh vực giao thông). Nhưng xét về mặt tâm lý, việc “phạt nóng” đa phần sẽ có tính răn đe cao hơn so với cách thức “phạt nguội”. Tuy nhiên, có một nghịch lý kèm theo đó là “phạt nguội”, nhờ sự hỗ trợ của các phương tiện kỹ thuật thường có tính chuẩn xác cao hơn là “phạt nóng”.

Song song đó, trong quá trình tiến hành XPVPHC bằng hình thức phạt tiền, có trường hợp người thi hành công vụ không thực hiện đúng theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, dễ dãi cho qua hoặc nhận hối lộ… làm giảm tính nghiêm minh của pháp luật. Đặc biệt là việc đưa ra mức tiền phạt khi có tình tiết giảm nhẹ hoặc tăng nặng còn mang tính tùy nghi cao[17]. Từ đó, phần nào ảnh hưởng đến tính răn đe của hình thức phạt tiền.

3. Kiến nghị

Để bảo đảm tăng cường tính “răn đe” của chế tài xử phạt vi phạm hành chính, góp phần giảm thiểu vi phạm hành chính có thể xảy ra, chúng tôi đề xuất một số kiến nghị sau:

Một là, tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Việc tuyên truyền phải làm cho đối tượng cảm nhận được “cảm giác sai trái” và sự e ngại các thiệt hại về kinh tế nếu thực hiện hành vi vi phạm; ưu tiên tuyên truyền pháp luật về XPVPHC theo từng nhóm ngành, lĩnh vực có số lượng vụ việc vi phạm hành chính cao, phổ biến. Hình thức tuyên truyền cần đảm bảo tính hiệu quả, thiết thực, có trọng tâm. Cùng với đó, chúng ta cần nâng cao tính minh bạch, tăng cường trách nhiệm, đạo đức thực thi công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức trong quá trình XPVPHC. Bởi khi cán bộ, công chức thực thi pháp luật nghiêm minh thì tính chất răn đe của hình thức phạt tiền sẽ ngày càng được đảm bảo tốt hơn.

Hai là, nghiên cứu, rà soát, cân nhắc lại mức phạt tiền với mức độ nặng/nhẹ tùy vào từng hành vi vi phạm cụ thể. Thiết nghĩ, cần đánh giá một cách tổng thể sự phù hợp của mức tiền phạt tối đa và tối thiểu trong các lĩnh vực với tình hình thực tiễn của đời sống kinh tế - xã hội. Qua đó, xem xét mức tiền phạt trong lĩnh vực nào cần tăng lên, lĩnh vực nào cần giảm xuống. Đặc biệt, như đã đề cập, đối với trường hợp “nhờn luật” thì mức phạt tối đa vẫn khó có thể đảm bảo tính răn đe đối với người vi phạm. Trong những trường hợp này, cần có cách thức giải quyết phù hợp và thích đáng hơn. Chẳng hạn, người thi hành công vụ, cơ quan công quyền cần phải có đầy đủ thông tin của người vi phạm; từ đó, có thể tính toán lại mức tiền phạt theo cách “tích lũy điểm phạt”; hoặc nhân theo “hệ số vi phạm” (tính theo số lần vi phạm) hay căn cứ vào “lịch sử vi phạm hành chính” để đưa ra mức tiền phạt nặng hơn.

Ba là, việc xử phạt đối với những hành vi vi phạm đã bị xử lý nhiều lần (như vượt đèn đỏ, chạy quá tốc độ cho phép…), ngoài phương án tăng mức tiền phạt thì cũng cần phải tăng mức xử phạt bổ sung thậm chí nên thay đổi hình thức phạt tiền bằng hình thức xử phạt khác. Nói cách khác là “nên nghiên cứu để không áp dụng duy nhất hình thức phạt tiền đối với cùng một hành vi vi phạm hành chính”[18]. Đơn cử như có thể áp dụng biện pháp xử phạt “lao động công ích”. Tuy nhiên, nếu tái áp dụng hình thức này, cần phải giải quyết được những vấn đề then chốt nhất đặt ra như: lao động công ích là những công việc gì? thời gian cụ thể ra sao?; kèm theo đó, cơ chế giám sát, đánh giá kết quả phải đơn giản, dễ thực hiện, tránh làm phát sinh chi phí, tốn kém. Đồng thời, cũng rất cần thiết phải có cơ chế bảo vệ người vi phạm, nhằm tránh khả năng xâm phạm đến quyền con người, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân./.