GÓC NHÌN CHUYÊN GIA: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LỚN VỀ DỰ ÁN LUẬT TỔ CHỨC TÒA ÁN NHÂN DÂN (SỬA ĐỔI)

Lần đầu tiên quyền tư pháp được định hóa, quy định trong Hiến pháp năm 2013, cụ thể là: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”; “ Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, lập pháp; Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp; Tòa án là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp”. Tuy nhiên, cho đến nay nội hàm, phạm vi của quyền tư pháp là gì lại chưa được quy định trong Hiến pháp, Luật tổ chức tòa án nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan.

Trên thực tế quyền tư pháp, thực hiện quyền tư pháp, tính độc lập của quyền tư pháp hiện nay đang có nhiều quan điểm khác nhau, chưa có hồi kết. Theo đó, có quan điểm cho rằng “quyền tư pháp đều được hiến pháp của các quốc gia quy định là quyền lực do Tòa án thực hiện. Quyền tư pháp chính là quyền xét xử các vụ án, giải quyết các việc có tranh chấp theo thẩm quyền quy định”(GS.TS Phan Trung Lý).

Vậy một câu hỏi đặt ra là chức năng của Viện kiểm sát hiện nay là cơ quan thực hiện quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp, trong đó có kiểm sát hoạt động xét xử là đang thực hiện quyền gì? Theo GS.TS Võ Khánh Vinh về chiến lược cải cách tư pháp có đề cập: “tiếp tục mở rộng các quyền năng của quyền tư pháp (tòa án), như vậy theo GS.TS Võ khánh Vinh thì quyền tư pháp không chỉ là quyền xét xử mà còn là những quyền khác liên quan đến quyền con người, quyền công dân trong hoạt động tư pháp. Giáo sư đề nghị “xác định rõ hơn vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan điều tra, tổ chức luật sư, bổ trợ tư pháp trong thực hiện quyền tư pháp”. Theo GS.TS Hoàng Thế Liên thì “ Trước mắt cần bỏ chức năng kiểm sát hoạt động xét xử của Viện kiểm sát nhân dân” và tòa án nhân dân tối cao đứng đầu trong thực hiện quyền tư pháp, kiểm soát toàn bộ hoạt động tư pháp”.

Theo PGS.TS Nguyễn Tất Viễn và TS. Nguyễn Văn Quyền thì “quyền tư pháp trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa không phải là quyền lực biệt lập, đối trọng, kiểm chế các quyền lập pháp và hành pháp” và “Trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tòa án nhân dân giữ vị trí trung tâm trong hệ thống các cơ quan tư pháp” “ Quyền tư pháp không thể đồng nhất với hoạt động xét xử”(TS. Quyền). Như vậy được hiểu cơ quan điều tra, viện kiểm sát là các cơ quan tư pháp tham gia thực hiện quyền tư pháp.

Với nguyên tắc trong tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát là tập trung thống nhất thì đặt ra vấn đề trong bảo đảm tính độc lập của quyền tư pháp, thực hiện quyền tư pháp như thế nào cho phù hợp. Các quan điểm đều thống nhất cho rằng quyền tư pháp là quyền độc lập trong sự phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Theo tiến sĩ Nguyễn Văn Quyền thì ‘”quyền tư pháp có bốn thành tố cơ bản: một là, quyền tư pháp là quyền lực nhà nước được trao cho tòa án nhân dân thực hiện; hai là, tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp nhân danh nhà nước; ba là quyền tư pháp có nhiệm vụ phán quyết về những tranh chấp, vi phạm pháp luật; bốn là phán quyết của quyền tư pháp mang tính quyền lực bắt buộc đối với mọi đối tượng bị ảnh hưởng”.

Theo quy định của Hiến pháp năm 2013 có hai thuật ngữ được dùng đó là “quyền tư pháp” và “hoạt động tư pháp” (Tòa nhân dân là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp và Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp). Hoạt động tư pháp mà Viện kiểm sát nhân dân thực hiện kiểm sát theo quy định của pháp luật tố tụng, thi hành án là hoạt động điều tra, công tố, xét xử, thi hành án. Như vậy không thể đồng nhất quyền tư pháp và hoạt động tư pháp.

Quyền tư pháp hình sự được thực hiện bởi cơ quan điều tra, cơ quan công tố và tòa án. Như vậy, theo quy định của pháp luật tố tụng và trên thực tế thì không thì chỉ tòa án là cơ quan duy nhất thực hiện quyền tư pháp mà còn có cả cơ quan điều tra, công phố tham gia thực hiện (Hiến pháp năm 2013 cũng không nói tòa án là cơ quan duy nhất thực hiện quyền tư pháp.)

Cho đến nay, pháp luật thực định vẫn chưa quy định rõ cơ quan nào là cơ quan tư pháp, nhưng theo các nghị quyết 08/NQ-TW của Bộ chính trị và các văn kiện của Đảng đều xác định tòa án, viện kiểm sát, cơ quan điều tra là các cơ quan tư pháp. Cơ quan thi hành án không được xác định là cơ quan tư pháp nhưng hoạt động của nó lại là hoạt động tư pháp, vì do viện kiểm sát nhân dân kiểm sát việc tuân theo pháp luật.

Một số quan điểm trong cải cách tư pháp hiện nay cho rằng cần tổ chức cơ quan điều tra, cơ quan công tố thuộc các cơ quan thực hiện quyền hành pháp nhưng hoạt động như một thiết chế độc lập theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Do đó, Nghị quyết 49/NQ-TW của Bộ chính trị cũng đã đặt vấn đề nghiên cứu chuyển viện kiểm sát thành viện công tố.

Là một thành viên của Ban biên tập phục vụ Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp 1992, ban hành Hiến pháp năm 2013, tôi cho rằng khi bổ sung quy định tòa án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp chúng ta mới minh định hóa cơ quan thực hiện quyền này cùng với những quy định cơ quan thực hiện quyền lập pháp là Quốc hội, thực hiện quyền hành pháp là Chính phủ mà chưa nghiên cứu đồng bộ với việc xem xét lại vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan điều tra, viện kiểm sát, tòa án trong hoạt động tư pháp và thực hiện quyền tư pháp. Chẳng hạn như những quyền hạn liên quan đến việc khởi tố vụ án hình sự, khởi tố bị can, áp dụng các biện pháp ngăn chặn trong tố tụng hình sự như , bắt, tạm giam, tạm giữ, khám xét, phong tỏa tài sản và các biện pháp ngăn chặn khác… liên quan đến hạn chế quyền con người, quyền công dân theo quy định của Hiến pháp và pháp luật ; thẩm quyền trong việc yêu cầu điều tra bổ sung để thu thập thêm chứng cứ phục vụ cho việc xét xử.

Một số quyền mà Viện kiểm sát đang thực hiện hiện nay, nhất là thẩm quyền phê chuẩn trong tố tụng hình sự ở một số quốc gia là quyền của tòa án trong quá trình thực hiện quyền tư pháp. Đây là vấn đề mà cải cách tư pháp trong thời gian tới, cũng như sửa đổi Luật tổ chức Tòa án nhân dân không thể không tính đến để xử lý cho phù hợp. Chỉ khi nghiên cứu đồng bộ giữa quyền tư pháp và thẩm quyền của Viện kiểm sát trong tố tụng hình sự, thẩm quyền của cơ quan điều tra thì mới làm rõ được nội hàm, phạm vi của quyền tư pháp do tòa án thực hiện. Trong trường hợp, Viện kiểm sát nhân dân chuyển thành cơ quan công tố và cùng với cơ quan điều tra được tổ chức trong hệ thống các cơ quan thực hiện quyền hành pháp thì đương nhiên chức năng “kiểm soát quyền lực nội bộ trong hoạt động tư pháp, thực hiện quyền tư pháp” sẽ thuộc thẩm quyền của tòa án như đề xuất của GS.TS Hoàng Thế Liên.

Quyền tư pháp cũng như quyền hành pháp đều là quyền lực phái sinh từ quyền lực gốc (quyền lập pháp) do nhân dân giao cho Quốc hội theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín, các quyền này do Quốc hội xác lập và kiểm soát trên cơ sở thực hiện chức năng lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của nhà nước. Do đó, tư pháp độc lập trong nhà nước pháp quyền (không phải biệt lập), toà án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp không loại trừ nguyên tắc kiểm soát quyền lực trên cả ba phương diện: “kiểm soát quyền lực nội bộ”, “kiểm soát quyền lực từ bên ngoài” và “kiểm soát quyền lực từ các thiết chế chính trị”.

Trong cải cách tư pháp, một số ý kiến đề nghị bỏ chức năng kiểm sát hoạt động xét xử của Viện kiểm sát nhân dân để bảo đảm tính độc lập của tòa án trong xét xử, thực hiện quyền tư pháp. Về vấn đề này tôi đề nghị cân nhắc thận trọng, vì trong điều kiện cho đến nay Quốc hội vẫn hoạt động không thường xuyên, theo kỳ họp, mỗi năm chỉ họp 02 kỳ và có tới gần 70% đại biểu Quốc hội hoạt động theo chế độ không chuyên trách, do đó kiểm soát quyền lực từ phía các cơ quan dân cử (Quốc hội và Hội đồng nhân dân) đối với các Tòa án là rất khó có thể thực hiện thường xuyên.

Tôi đồng ý với việc cần xem xét nghiên cứu một số thẩm quyền của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hình sự (phê chuẩn) liên quan đến quyền con người, quyền công dân cần được chuyển cho các cơ quan tòa án để bảo đảm thực hiện quyền tư pháp một cách liên tục, độc lập, tránh tình trạng xét xử các vụ án hình sự theo tình trạng chia cắt quyền lực chỉ xét xử theo “án tại hồ sơ”. Phương án này cũng phù hợp với quyền tư pháp do tòa án ở các nước trên thế giới thực hiện.

Đây là vấn đề lớn nhất trong tổ chức và hoạt động của hệ thống tòa án nhân dân hiện nay ở Việt Nam có liên quan đến một nguyên tắc cơ bản của nhà nước pháp quyền , đó là quyền tư pháp phải được thực hiện một cách độc lập. Tuy nhiên, vấn đề này lại không được nêu, đề cập và phân tích, luận giải cụ thể trong Tờ trình sửa đổi Luật tổ chức tòa án nhân dân lần này. Nghị quyết số 27 ngày 9 tháng 11 năm 2022 của Ban chấp hành trung ương Đảng đã xác định: “Hoàn thiện cơ chế để khắc phục tình trạng quan hệ giữa các cấp tòa án là quan hệ hành chính, bảo đảm tính độc lập giữa các cấp xét xử và độc lập của thẩm phán hội thẩm nhân dân khi xét xử”. Dự thảo Luật Tổ chức tòa án nhân sửa đổi lần này tuy có khá nhiều quy định mới nhằm bảo đảm thực hiện định hướng mà Đảng đã nêu ra như tổ chức tòa án theo cấp xét xử, thành lập Hội đồng tư pháp quốc gia, quy định nhiều biện pháp nhằm bảo vệ thẩm phán, tuy nhiên vẫn chưa có những sửa đổi căn bản để khắc phục tình trạng hành chính hóa quan hệ giữa chánh án với các thẩm phán, giữa các cấp tòa án, bảo đảm tính độc lập giữa các cấp tòa án trong xét xử.

Trong lịch sử tổ chức hệ thống tòa án nhân dân ở Việt Nam trải qua nhiều thời kỳ khác nhau, trong đó có một thời gian dài để bảo đảm tính độc lập của tòa án trong xét xử, Luật tổ chức tòa án nhân dân giao cho Bộ tư pháp quản lý các tòa án nhân dân địa phương về mặt tổ chức (nhân sự, tài chính, cơ sở vật chất, trụ sở làm việc, chế độ, chính sách, khen thưởng, kỷ luật…đối với các thẩm phán ở địa phương) và tất cả các thẩm phán của tòa án các cấp đều do Chủ tịch nước ra quyết định bổ nhiệm.

Sơ đồ tổ chức tòa án các cấp.

Tuy nhiên, trong quá trình tổ chức thực hiện chức năng này, Bộ Tư pháp đã mắc phải một số hạn chế, thiếu sót, khuyết điểm, do đó Luật tổ chức tòa án nhân dân được sửa đổi sau đó đã giao lại chức năng quản lý các toà án nhân dân địa phương về mặt tổ chức cho Tòa án nhân dân tối cao thực hiện như hiện nay (cơ chế quản lý khép kín trong ngành tòa án này, ảnh hưởng không nhỏ đến nguyên tắc độc lập trong hoạt động xét xử của các thẩm phán).

Nghiên cứu kinh nghiệm thế giới cho thấy, không nước nào trên thế giới có mô hình giao cho Tòa án nhân dân tối cao quản lý các tòa án nhân dân địa phương về mặt tổ chức, bổ nhiệm thẩm phán. Vì mối quan hệ giữa Tòa án nhân dân tối cao và các tòa án và mối quan hệ giữa chánh án với các thẩm phán là mối quan hệ tố tụng được pháp luật quy định rất chặt chẽ, không phải mối quan hệ quản lý hành chính theo kiểu lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành. Có như vậy mới bảo đảm được tính độc lập của thẩm phán trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của pháp luật.

Nhiều nước trên thế giới giao việc quản lý các tòa án về mặt tổ chức, hành chính và bổ nhiệm thẩm phán cho Hội đồng tư pháp quốc gia - một thiết chế độc lập thực hiện, mà thành phần bao gồm rất nhiều đại diện các cơ quan, thiết chế khác nhau, trong đó đại diện Tòa án nhân dân tối cao chỉ là một thành viên (Theo thống kê, trên thế giới hiện nay có khoảng 120 quốc gia có chế định Hội đồng tư pháp; trong đó có gần 100 quốc gia Hội đồng tư pháp được quy định trong Hiến pháp).

Tên gọi, vai trò, mô hình tổ chức của Hội đồng tư pháp của các nước có thể khác nhau song chức năng cơ bản của thiết chế này là thực hiện những nhiệm vụ bảo đảm các điều kiện cho hoạt động của tòa án để bảo đảm tính độc lập trong hoạt động xét xử của tòa án. Một số nước giao việc quản lý tòa án nhân dân về mặt tổ chức cho Chính phủ hoặc Bộ tư pháp thực hiện (các nước theo chế độ Cộng hòa Tổng thống).

Do đó, để bảo đảm tính độc lập trong xét xử của thẩm phán theo tinh thần các nghị quyết của Đảng thì cần sửa đổi căn bản mô hình quản lý tòa án nhân dân địa phương về mặt tổ chức và bổ nhiệm thẩm phán. Theo đó, chức năng này không nên tiếp tục giao cho Tòa án nhân dân tối cao mà cần quy định giao cho Hội đồng tư pháp quốc gia thực hiện. Theo đó, thành phần của Hội đồng tư pháp quốc gia ở Việt Nam phải bao gồm đại diện các cơ quan tư pháp, hành pháp, lập pháp, các tổ chức xã hội nghề nghiệp như Hội luật gia, Liên đoàn luật sư Việt Nam… Hội đồng này phải là Hội đồng có thẩm quyền quyết định những vấn đề liên quan đến các điều kiện hoạt động của các cơ quan tư pháp, trong đó có tổ chức hệ thống tòa án nhân dân chứ không phải chỉ là tổ chức tham mưu, tư vấn như đang dự định thành lập theo Luật sửa đổi Luật tổ chức tòa án nhân dân lần này.

Hội đồng tư pháp quốc gia ở Việt Nam phải là cơ quan chuyên trách quản lý tổ chức hành chính tòa án, có thẩm quyền về công tác cán bộ, cơ sở vật chất, kinh phí hoạt động, chế độ, chính sách, khen thưởng, kỷ luật, bổ nhiệm, điều động, luân chuyển thẩm phán và các chức danh tư pháp khác trong tòa án. Việc thành lập thiết chế Hội đồng tư pháp quốc gia độc lập chỉ thực hiện các nhiệm vụ bảo đảm điều kiện cần thiết cho hoạt động của tòa án, không có thẩm quyền can thiệp vào hoạt động xét xử. Như vậy sẽ khắc phục được những bất cập hạn chế trong hoạt động quản lý tòa án hiện nay, bảo đảm tính độc lập xét xử của tòa án, độc lập của thẩm phán, hội thẩm.

Mô hình tổ chức hệ thống các cơ quan tòa án ở Việt Nam hiện nay vừa theo nguyên tắc lãnh thổ, vừa theo nguyên tắc xét xử. Theo đó, tòa án nhân dân cấp huyện được tổ chức ở quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có thẩm quyền xét xử sơ thẩm, nhưng các tòa án cấp trên lại có thẩm quyền xét xử hỗn hợp, hoặc vừa sơ thẩm, vừa phúc thẩm như tòa án nhân dân cấp tỉnh, hoặc vừa phúc thẩm, vừa giám đốc thẩm, tái thẩm như tòa án nhân dân cấp cao. Về bản chất trên thực tế hiện nay vẫn chưa tổ chức tòa án nhân dân theo cấp xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính. Việc tổ chức tòa án nhân dân chưa phân định theo thẩm quyền xét xử mà vẫn còn gắn với địa giới hành chính, nên còn phụ thuộc vào chính quyền địa phương, dẫn đến có nhận thức rằng tòa án là một đơn vị hành chính thuộc chính quyền địa phương. Do đó, chưa phân biệt rõ thẩm quyền, vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ tính chất hoạt động của từng cấp tòa án trong hệ thống tòa án, chưa thực sự tạo ra cơ chế bảo đảm nguyên tắc độc lập xét xử của tòa án, thẩm phán.

Hiện nay vẫn tồn tại tình trạng xin ý kiến về đường lối giải quyết vụ án của thẩm pháp trong hoạt động xét xử hoặc báo cáo án hoặc tòa án cấp dưới gửi vụ việc, vụ án khó lên tòa án cấp trên để xin ý kiến tòa án cấp trên về đường lối giải quyết trong khi pháp luật tố tụng không quy định vấn đề này. Tình trạng này rõ ràng sẽ ảnh hưởng tới tính độc lập của thẩm phán, ảnh hưởng đến chất lượng tranh tụng tại phiên tòa, quyền bào chữa của bị can, bị cáo không được bảo đảm, ảnh hưởng đến nguyên tắc hoạt động xét xử là thẩm phán, hội thẩm nhân dân xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, vẫn còn tình trạng tác động từ phía lãnh đạo tòa án vào hoạt động xét xử của thẩm phán. Đấy là chưa kể đến sự tác động từ phía các cấp uỷ đảng, chính quyền địa phương đến công tác xét xử, nhất là đối với các vụ án về tham nhũng ở địa phương mà bị can, bị cáo là những cán bộ lãnh đạo của cấp ủy, chính quyền địa phương…. Ở một số địa phương, cấp ủy đảng, chính quyền còn ra những chính sách “hỗ trợ” thẩm phán về mặt đời sống như đất đai để làm nhà, một số phụ cấp đặc thù để cải thiện đời sống cho cán bộ tòa án, thẩm phán… cơ chế này ảnh hưởng không nhỏ đến tính độc lập trong hoạt động xét xử của tòa án, tất cả những tồn tại này có một trong những nguyên nhân quan trọng đó là mô hình quản lý tòa án nhân dân địa phương về mặt tổ chức và tổ chức tòa án nhân dân theo cấp xét xử hỗn hợp và vẫn phụ thuộc vào đơn vị hành chính và chính quyền địa phương hiện nay còn quá nhiều bất cập. Đấy là chưa kể đến việc phân công xét xử, giải quyết vụ án không có một mô hình tố tụng thống nhất nên dễ dẫn đến tình trạng phân công giải quyết vụ án tùy tiện, không rõ ràng, thiếu khách quan, minh bạch, có thể không trong sáng, mang tính áp đặt, không bảo đảm được tính độc lập trong hoạt động xét xử của thẩm phán.

Việc sửa đổi Luật Tổ chức tòa án nhân dân lần này nhất định phải quy định những bảo đảm về mặt tổ chức, nhân sự, thẩm quyền, mối quan hệ giữa các cấp tòa án để tổ chức tòa án đúng nghĩa theo cấp xét xử.

Do đó, việc sửa đổi Luật Tổ chức tòa án nhân dân lần này nhất định phải quy định những bảo đảm về mặt tổ chức, nhân sự, thẩm quyền, mối quan hệ giữa các cấp tòa án để tổ chức tòa án đúng nghĩa theo cấp xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính. Việc tổ chức tòa án theo cấp xét xử không chỉ dừng lại ở việc đổi tên là tòa án cấp sơ thẩm, tòa án cấp phúc thẩm, tòa án cấp giám đốc thẩm mà liên quan đến thẩm quyền độc lập của mỗi cấp tòa án. Mỗi cấp tòa án chỉ xét xử một loại án hoặc sơ thẩm, hoặc phúc thẩm, hoặc giám đốc thẩm. Các tòa án này độc lập với nhau về mặt thẩm quyền cũng như về mặt tổ chức nhân sự, hành chính, cán bộ. Mối quan hệ giữa các tòa án chỉ là mối quan hệ tố tụng do pháp luật quy định một cách chặt chẽ với những thẩm quyền riêng có và độc lập.

Việc hoàn thiện tổ chức tòa án theo cấp xét xử sẽ hạn chế và đi đến xóa bỏ tình trạng “xin ý kiến về đường lối giải quyết vụ án” trước khi xét xử, bảo đảm để “việc phán quyết của tòa án phải căn cứ chủ yếu vào kết quả tranh tụng tại phiên tòa, trên cơ sở xem xét đầy đủ, toàn diện các chứng cứ, ý kiến của kiểm sát viên, của người bào chữa, bị cáo, nhân chứng, nguyên đơn, bị đơn và những người có quyền, lợi ích hợp pháp để ra những bản án, quyết định đúng pháp luật, có sức thuyết phục và trong thời hạn pháp luật quy định”. Tham khảo kinh nghiệm nước ngoài, cùng với việc tổ chức tòa án theo cấp xét xử, cần tố tụng hóa việc phân công xét xử theo hướng ngẫu nhiên. Quy trình tố tụng này và việc thay đổi thẩm phán cần được pháp luật tố tụng quy định theo hướng không nên để chánh án phân công mà thay vào đó cần có quy trình phân công án theo phương thức ngẫu nhiên, bảo đảm sự khách quan, tránh những lệ thuộc giữa thẩm phán và chánh án trong hoạt động tố tụng. Cùng với đó không nên quy định thời hạn bổ nhiệm thẩm phán mà thẩm phán được bổ nhiệm để thực hiện nhiệm vụ suốt đời như nhiều quốc gia trên thế giới, tránh những tác động không đáng có trong quá trình bổ nhiệm lại thẩm phán, nhất là việc xem xét bổ nhiệm lại hiện nay dựa trên tỷ lệ án bị hủy sẽ gây áp lực rất lớn cho các thẩm phán./.