SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI: PHẢI XÂY DỰNG, HOÀN THIỆN NGUYÊN TẮC ĐỊNH GIÁ ĐẤT PHÙ HỢP, BẢO ĐẢM TÍNH ĐỘC LẬP
Luật Đất đai đã ra đời hơn 30 năm, với 5 lần sửa đổi, bổ sung và gần nhất là vào năm 2013. Nhiều ý kiến cũng như Tờ trình của Chính phủ đã chỉ ra, sau hơn 8 năm thực thi, bên cạnh những kết quả đạt được, Luật Đất đai 2013 đã lộ rõ nhiều bất cập, chồng chéo so với các Luật khác dẫn đến việc mập mờ về trách nhiệm quản lý, khó khăn trong quá trình tổ chức, thực hiện trong thực tiễn. Việc sử dụng đất ở nhiều nơi còn lãng phí, hiệu quả thấp; nhiều dự án chậm hoặc không đưa đất vào sử dụng; có tình trạng bỏ hoang đất nông nghiệp; nguồn lực về đất đai trong thời gian qua thiếu vắng của thị trường đất đai minh bạch, rõ ràng đã tác động xấu, làm méo mó quá trình đô thị; tình trạng tham nhũng, trục lợi và thất thoát nguồn thu ngân sách liên quan đến đất đai vẫn còn diễn ra. Thực tế những năm qua, các kiến nghị, khiếu nại về lĩnh vực đất đai tiếp tục chiếm đa số trong tổng số đơn khiếu nại.
Trước những bất cập nêu trên, tại Kỳ họp thứ Nhất, Quốc hội khóa XV quyết định đưa dự án Luật Đất đai (sửa đổi) vào Chương trình Xây dựng luật, pháp lệnh năm 2022 với kỳ vọng dự luật có thể giải quyết được những bất cập trong quản lý, sử dụng đất đai hiện nay. Ngoài ra, Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 Hội nghị lần thứ năm về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao” với 05 Quan điểm; xác định 3 mục tiêu tổng quát và 6 mục tiêu cụ thể và 6 nhóm giải pháp và 8 nhóm chính sách lớn trong hoàn thiện thể chế, chính sách, pháp luật về đất đai và tổ chức thực thi. Đây là định hướng chính trị quan trọng trong sửa đổi Luật Đất đai năm 2013.
Theo kế hoạch, dự án Luật Đất đai (sửa đổi) được trình Quốc hội cho ý kiến lần đầu tại kỳ họp thứ 4 vào tháng 10/2022 (ảnh minh họa).
Luật Đất đai (sửa đổi) là dự luật lớn, có nhiều nội dung phức tạp, tác động sâu rộng nhiều mặt đến kinh tế - xã hội và đời sống Nhân dân. Vì vậy, Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ cũng vừa thay mặt Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ký ban hành Kế hoạch số 329/KH-UBTVQH15 về việc trình Quốc hội xem xét, thông qua dự án Luật Đất đai (sửa đổi).
Mục đích của Kế hoạch nhằm cụ thể hóa mục tiêu hoàn thiện thể chế, chính sách về quản lý và sử dụng đất đồng bộ và phù hợp với thể chế phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; đến năm 2023 hoàn thành sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 theo Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao”. Đồng thời, tập trung nguồn lực nâng cao chất lượng công tác thẩm tra và hoàn thiện dự án Luật Đất đai (sửa đổi), xác định cụ thể trách nhiệm của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan của Quốc hội và Chính phủ, cơ quan thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, Kiểm toán Nhà nước, các Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong việc tổ chức thực hiện Nghị quyết số 50/2022/QH15 của Quốc hội.
Ngoài ra, Kế hoạch cũng góp phần nâng cao trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong thẩm tra và hoàn thiện dự án Luật Đất đai (sửa đổi) trình Quốc hội xem xét, thông qua, bảo đảm tiến độ và chất lượng dự án Luật. Theo kế hoạch, dự án Luật Đất đai (sửa đổi) được trình Quốc hội cho ý kiến lần đầu tại kỳ họp thứ 4 (tháng 10/2022), cho ý kiến lần thứ hai tại kỳ họp thứ 5 (tháng 5/2023) và xem xét, thông qua tại kỳ họp thứ 6 (tháng 10/2023).
Đóng góp ý kiến vào dự án Luật Đất đai (sửa đổi), TS. Đặng Việt Dũng- Chủ tịch Tổng hội Xây dựng Việt Nam khẳng định: Sau hơn 08 năm tổ chức thi hành Luật Đất đai năm 2013, công tác quản lý đất đai đã đạt được những kết quả quan trọng, tạo ra hành lang pháp lý đồng bộ, chặt chẽ và khả thi cho việc khai thác và sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả, tạo ra những động lực mạnh mẽ cho phát triển đô thị, tăng đáng kể nguồn thu cho ngân sách, đóng góp tích cực cho việc phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh. Công tác quy hoạch sử dụng đất được thực hiện theo hướng tiếp cận tổng hợp, liên ngành và trở thành công cụ quan trọng để Nhà nước thống nhất quản lý, phân bổ và sử dụng đất đai.
TS.Đặng Việt Dũng- Chủ tịch Tổng hội Xây dựng Việt Nam.
Tuy nhiên, quá trình thực thi Luật Đất đai vẫn còn khá nhiều tồn tại, đặc biệt là tính thiếu đồng bộ, thống nhất giữa các luật có liên quan đến quy hoạch sử dụng đất như Luật Quy hoạch, Luật Quy hoạch đô thị, Luật Xây dựng, Luật Đất đai. Dự án Luật Đất đai (sửa đổi) lần này vẫn chưa khắc phục được. Theo đó, Điều 5 Luật Quy hoạch quy định hệ thống quy hoạch quốc gia bao gồm quy hoạch tổng thể quốc gia (gồm quy hoạch biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch ngành quốc gia), quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh, quy hoạch các đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt, quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn. Như vậy, trong hệ thống quy hoạch quốc gia chỉ quy định quy hoạch sử dụng đất quốc gia, không quy định quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, cấp huyện, quy hoach sử dụng đất quốc phòng, quy hoạch sử dụng đất an ninh. Quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, cấp huyện được thể hiện trong nội dung của quy hoạch tỉnh, điều 27 Luật Quy hoạch.
Trong khi hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được quy định tại điều 39 chương IV Dự án Luật Đất đai (sửa đổi) gồm 05 loại quy hoạch: Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc gia. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất an ninh. Sự không thống nhất về hệ thống, tên gọi các quy hoạch giữa các Luật sẽ gây phiền hà, khó khăn và vướng mắc trong quá trình tổ chức thực hiện.
Về mối quan hệ giữa các loại quy hoạch, TS. Đặng Việt Dũng cho rằng, Điều 6 Luật Quy hoạch quy định quy hoạch tổng thể quốc gia là cơ sở để lập quy hoạch sử dụng đất quốc gia và quy hoạch ngành quốc gia phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất quốc gia. Quy hoạch tỉnh phải phù hợp với quy hoạch quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn phải phù hợp với quy hoạch quốc gia, quy hoạch hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch tỉnh.
Khoản 1 điểu 38 Dự án Luật Đất đai (sửa đổi) quy định “Quy hoạch sử dụng đất quốc gia, các quy hoạch quốc gia và các quy hoạch ngành lĩnh vực có sử dụng đất phải đảm bảo phù hợp, thống nhất, đồng bộ, gắn kết chặt chẽ, thúc đẩy lẫn nhau phát triển”. Nội dung này đúng nhưng chưa đủ, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện thực chất là quy hoạch có tính chuyên ngành, là một trong các nội dung quy hoạch trong hệ thống quy hoạch quốc gia, tỉnh, đô thị, nông thôn. Vì vậy, quy hoạch đi sau không được xếp ngang hàng với các quy hoạch trong hệ thống theo Luật Quy hoạch.
Về thời kỳ quy hoạch, Khoản 2 điều 8 Luật Quy hoạch xác định: “Thời kỳ quy hoạch của các quy hoạch thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia là 10 năm. Tầm nhìn của quy hoạch cấp quốc gia là từ 30 năm đến 50 năm. Tầm nhìn của quy hoạch vùng và quy hoạch tỉnh là từ 20 năm đến 30 năm”. Khoản 3 điều 25 Luật Quy hoạch đô thị xác định: “Thời hạn quy hoạch đối với quy hoạch chung thành phố trực thuộc trung ương từ 20 đến 25 năm, tầm nhìn đến 50 năm”, quy hoạch chung thành phố trực thuộc trung ương là một quy hoạch cấp tỉnh. Khoản 2 điều 23 Luật Xây dựng xác định: “Thời hạn quy hoạch đối với quy hoạch xây dựng vùng từ 20 năm đến 25 năm, tầm nhìn 50 năm”, quy hoạch xây dựng vùng có bao gồm quy hoạch vùng tỉnh.
Khoản 1 điều 40 Dự án Luật Đất đai (sửa đổi) quy định: “Kỳ quy hoạch sử dụng đất các cấp là 10 năm. Tầm nhìn của quy hoạch sử dụng đất quốc gia là 50 năm, quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh là 30 năm, quy hoạch sử dụng đất cấp huyện là 20 năm”. Việc sử dụng các thuật ngữ thời kỳ quy hoạch, thời hạn quy hoạch, kỳ quy hoạch để định nghĩa cho “khoảng thời gian được xác định để làm cơ sở dự báo, tính toán các chỉ tiêu kinh tế - xã hội cho việc lập quy hoạch” nhưng ở các luật khác nhau lại có tên gọi khác nhau, và đặc biệt là các mốc thời gian không thống nhất sẽ rất khó đồng bộ trong việc xác định các chỉ tiêu kinh tế xã hội phục vụ cho quy hoạch.
Về quy hoạch sử dụng đất quốc gia, TS. Đặng Việt Dũng cho rằng, nội dung quy hoạch sử dụng đất quốc gia được quy định đầy đủ trong khoản 2 điều 24 Luật Quy hoạch bao gồm đánh giá hiện trạng, dự báo xu thế, xác định mục tiêu, định hướng phân bổ không gian và chỉ tiêu sử dụng các loại đất và giải pháp thực hiện. Nội dung điều 24 đã được hướng dẫn tại điều 22 Nghị định 37/2019/NĐ-CP về hướng dẫn thực hiện Luật Quy hoạch.
Khoản 3 điều 41 Dự án Luật Đất đai (sửa đổi) quy định nội dung quy hoạch sử dụng đất quốc gia, vừa thừa nội dung (Ví dụ: mục a đã có quy định về kỳ quy hoạch nêu tại điều 40 phía trên), vừa thiếu nội dung như việc đánh giá điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội, đánh giá hiện trạng sử dụng đất, tiềm năng đất đai và kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất quốc gia kỳ trước, dự báo nhu cầu, khả năng sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực, địa phương và tiềm năng đất đai. Đồng thời vừa quá chi tiết thuộc phạm vi quy định của Nghị định.
Đối với quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, nội dung quy hoạch sử dụng đất trong quy hoạch tỉnh được nêu trong mục l khoản 2 điều 27 Luật Quy hoạch : “Phân bổ và khoanh vùng đất đai theo khu chức năng và theo loại đất đến từng đơn vị hành chính cấp huyện” và cụ thể hóa trong Nghị định 37/2019/NĐ-CP gồm 8 nội dung : Định hướng sử dụng đất của tỉnh, xác định chỉ tiêu sử dụng theo loại đất theo chỉ tiêu phân bổ và nhu cầu của tỉnh, xác định chỉ tiêu sử dụng đất theo khu chức năng, phân bổ và khoanh vùng chỉ tiêu sư dụng đất tới cấp huyện, xác định diện tích các loại đất cần thu hồi, cần chuyển đổi mục đích sử dụng, đất chưa sử dụng và một số nội dung khác. Cho thấy trong giai đoạn quy hoạch tỉnh nội dung quy hoạch sử dung đất được được nghiên cứu và xây dựng khá đầy đủ, dựa trên nhu cầu về phát triển của các chuyên ngành kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng, hạ tầng xã hội và hạ tầng kỹ thuật.
Khoản 1 điều 42 Dự án Luật Đất đai (sửa đổi) trình bày các căn cứ để lập quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh trong đó có nhiều nội dung như: Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của tỉnh, điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương...đã được trình bày trong quy hoạch sử dung đất quốc gia, quy hoạch tỉnh nên không cần sử dụng làm căn cứ nữa. Khoản 2 điều 42 Dự án Luật Đất đai (sửa đổi) trình bày các nội dung cần thực hiện trong quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh về cơ bản phù hợp với nội dung hướng dẫn trong Nghị định 37/2019/NĐ-CP, tuy nhiên thiếu chỉ tiêu sử dụng đất ở nông thôn, đất ở đô thị, đất trồng cây lâu năm, chỉ tiêu sử dụng đất chu khu đặc thù như nông nghiệp công nghệ cao, khu du lịch, khu dân cư nông thôn...
Đối với Quy hoạch sử dụng đất đô thị và nông thôn, theo TS. Đặng Việt Dũng, Điều 28 Luật Quy hoạch xác định: “Nội dung quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn và việc lập, thẩm định, phê duyệt, thực hiện, điều chỉnh quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn thực hiện theo quy định của pháp luật về quy hoạch đô thị và pháp luật về xây dựng”. Quy hoạch sử dụng đất đô thị được thực hiện theo Luật Quy hoạch đô thị, quy hoạch sử dụng đất nông thôn (đến cấp xã và các điểm dân cư nông thôn) được thực hiện theo Luật Xây dựng.
Dự án Luật Đất đai (sửa đổi) không quy định quy hoạch sử dụng đất đối với đô thị, chỉ xác định diện tích đất ở đô thị, đất ở nông thôn, định hướng sử dụng đất khu đô thị (không phải đô thị) trong quy hoạch sử dụng đất quốc gia và khoanh định các khu đô thị trong quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh. Việc không đề cấp đến quy hoạch sử dụng đất đô thị, quy hoạch sử dụng đất nông thôn (đến cấp xã và điểm dân cư nông thôn) sẽ không đồng bộ với Luật Quy hoạch đô thị, Luật Xây dựng và Luật Quy hoạch, đồng thời sẽ gây ra khó khăn trong việc thực thi, nhất là trong lĩnh vực quản lý đô thị.
Về Phân loại đất, các điều 25, điều 26, điều 27 Luật Quy hoạch đô thị quy định nội dung của đồ án quy hoạch chung thành phố trực thuộc trung ương, thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã, thị trấn, trong đó có yêu cầu xác định quy mô sử dụng đất đô thị. Đất đô thị là đất nội thành phố, đất nội thị xã và đất thị trấn. Đất ngoại thành, ngoại thị đã có quy hoạch và được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt để phát triển đô thị được quản lý như đất đô thị (QC 01:2008/BXD).
Các điều 7, điều 8 quy định về nhiệm vụ và nội dung quy hoạch vùng, điều 17, điều 18, điều 19 quy định về nhiệm vụ và nội dung quy hoạch nông thôn, quy hoạch xây dựng xã và quy hoạch chi tiết điểm dân cư nông thôn trong Nghị định số 44/2015/NĐ-CP cụ thể hóa Luật Xây dựng có quy định về xác định quy mô sử dụng đất và đất xây dựng đô thị. Đất xây dựng đô thị là đất dành để xây dựng các chức năng đô thị (gồm cả hệ thống hạ tầng kỹ thuật đô thị) bao gồm đất dân dụng và đất ngoài dân dụng (QC 01:2021/BXD).
Đất dân dụng là đất để xây dựng các công trình chủ yếu phục vụ các hoạt động dân dụng bao gồm: đất đơn vị ở hoặc đất ở tại đô thị; đất công trình dịch vụ - công cộng đô thị; đất cây xanh đô thị và đất hạ tầng kỹ thuật đô thị. Đất ngoài dân dụng là đất xây dựng các trung tâm chuyên ngành, xây khu công nghiệp kho tàng, khu an ninh quốc phòng, cơ quan ngoài đô thị,… Ngoài ra, trong quy hoạch đô thị và nông thông còn có quy định loại đất khác bao gồm đất nông nghiệp và đất an ninh quốc phòng.
Điều 11 Dự án Luật Đất đai (sửa đổi) phân loại đất đai theo mục đích sử dụng bao gồm 03 nhóm: đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp và đất chưa sử dụng. Trong đó, đất nông nghiệp được chia thành 7 loại, đất phi nông nghiệp được chia thành 10 loại và đất chưa sử dụng được chia thành 6 loại. Đất đô thi và đất xây dựng đô thị mặc dầu không được quy định cụ thể trong sửa đổi Luật lần này nhưng có thể xem thuộc nhóm đất phi nông nghiệp. Tuy nhiên nếu căn cứ vào QC01 thì danh mục loại đất còn thiếu khá nhiều. Với những lý lẽ đưa ra như trên, TS.Đặng Việt Dũng đưa ra một số đề xuất đối với việc sửa đổi Luật Đất đai, cụ thể:
Thứ nhất: Quy hoạch sử dụng đất luôn là quy hoạch đi sau trong hệ thống quy hoạch. Căn cứ để lập quy hoạch sử dụng đất là yêu cầu phát triển kinh tế xã hội và tiềm năng đất đai có thể huy động được. Quy hoạch sử dụng đất là thành phần không thể thiếu trong tất cả các đồ án quy hoạch thuộc hệ thống quy hoạch. Vì vậy, hệ thống quy hoạch sử dụng đất trong Luật Đất đai (sửa đổi) cần thống nhất và tuân thủ theo hệ thống quy hoạch chung.
Thứ hai: Cần thống nhất thời gian và thuật ngữ dùng chung khi quy định khoảng thời gian được xác định để làm cơ sở dự báo, tính toán các chỉ tiêu kinh tế - xã hội cho việc lập tất cả các cấp và loại quy hoạch ở tất cả các loại luật để thuận lợi cho công tác khảo sát, đánh giá, dự báo khi xây dựng quy hoạch. Đề xuất thời gian quy hoạch và tầm nhìn quy hoạch sử dụng đất quốc gia trong dự án Luật Đất đai (sửa đổi) lấy theo Luật Quy hoạch. Bổ sung vào Dự án quy định về thời gian và tầm nhìn quy hoạch sử dụng đất đô thị và nông thôn phù hợp với Luật Quy hoạch đô thị và Luật Xây dựng.
Thứ ba: Bổ sung các nội dung còn thiếu trong quy hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch sử dung đất quốc gia, quy hoach sử dụng đất cấp tỉnh, quy hoạch sử dụng đât đô thị và nông thôn vào dự án Luật Đất đai (sửa đổi) cho đồng bộ và thống nhất với các luật liên quan.
Thứ tư: Bổ sung các quy định về đất đô thị, đất xây dựng đô thị, quy định về đất dân dụng, đất ngoài dân dụng và các danh mục đất đô thị khác (theo quy chuẩn 01:2021) vào dự án Luật Đất đai (sửa đổi) phục vụ công tác quy hoạch sử dụng đất trong đô thị, xác định mục đích sử dụng đất, định giá đất thuận lợi.
Thứ năm: Quy định bổ sung hình thức lấy ý kiến quy hoạch, đối tượng lấy ý kiến quy hoạch theo cấp quy hoạch, công tác tiếp thu, giải trình nhằm đảm bảo thực hiện tốt nhiệm vụ phản biện đồ án quy hoạch, nâng cao chất lượng đồ án quy hoạch, đảm bảo công khai minh bạch trong triển khai quy hoạch./.