Nguyên tắc hoạt động
Là một thiết chế cấu thành bộ máy nhà nước, được giao thực thi quyền lực nhà nước, tổ chức và hoạt động của Quốc hội tuân thủ đầy đủ các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước (như bảo đảm quyền lực Nhân dân; tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật...).
Điều 83 Hiến pháp năm 2013 quy định:
- Quốc hội họp công khai. Trong trường hợp cần thiết, theo đề nghị của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ hoặc của ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội, Quốc hội quyết định họp kín.
- Quốc hội họp mỗi năm hai kỳ. Trường hợp Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội yêu cầu thì Quốc hội họp bất thường. Ủy ban Thường vụ Quốc hội triệu tập kỳ họp Quốc hội.
Kỳ họp là hình thức hoạt động chủ yếu và quan trọng nhất của Quốc hội. Kỳ họp là nơi biểu hiện trực tiếp và tập trung nhất quyền lực nhà nước của cơ quan đại biểu cao nhất, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất; nơi thể hiện trí tuệ tập thể của đại biểu Quốc hội. Tại kỳ họp, Quốc hội thực hiện đầy đủ các chức năng lập hiến, lập pháp, thảo luận dân chủ và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, thực hiện quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước.
Ngoài các nguyên tắc cơ bản trên đây, xuất phát từ vị trí, tính chất, chức năng của Quốc hội, có thể khái quát tổ chức và hoạt động của Quốc hội còn tuân theo những quy tắc đặc thù sau đây:
Thứ nhất, Quốc hội làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số.
Thứ hai, hiệu quả hoạt động của Quốc hội được bảo đảm bằng hiệu quả của các kỳ họp của Quốc hội, hoạt động của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, các đại biểu Quốc hội và hiệu quả của sự phối hợp hoạt động với Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các cơ quan, tổ chức khác.
Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp
Quyền lập hiến và lập pháp của Quốc hội xuất phát từ vị trí, tính chất của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất. Theo quy định của Hiến pháp, ở nước ta, tất cả quyền lực thuộc về Nhân dân, Nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước. Quốc hội do Nhân dân bầu ra, là cơ quan nhà nước cao nhất thực hiện quyền lực của Nhân dân. Chỉ Quốc hội mới có quyền thể chế ý chí, nguyện vọng của Nhân dân thành luật, thành các quy định chung mang tính chất bắt buộc phải tuân thủ đối với mọi tầng lớp dân cư trong xã hội.
Vì vậy, chỉ có Quốc hội mới có quyền định ra các quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất, điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản nhất của xã hội ta. Các quy phạm pháp luật do các cơ quan Nhà nước khác ban hành phải cụ thể hóa Hiến pháp và luật, không được trái với tinh thần và nội dung của Hiến pháp và luật.
Thực hiện quyền lập hiến, lập pháp, Quốc hội có quyền thông qua Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, thông qua luật và sửa đổi luật. Để bảo đảm cho hoạt động này của Quốc hội được tiến hành thuận lợi và có hiệu quả, pháp luật đã quy định cụ thể các bước chuẩn bị và quy trình thực hiện.
Quốc hội quyết định làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành.
Các chủ thể có quyền đề nghị Quốc hội xem xét, quyết định việc làm Hiến pháp hoặc sửa đổi Hiến pháp bao gồm: Chủ tịch nước; Uỷ ban thường vụ Quốc hội; Chính phủ hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội đề nghị.
Sau khi quyết định làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp được thông qua, Quốc hội sẽ thành lập Ủy ban dự thảo Hiến pháp. Thành phần, số lượng thành viên, nhiệm vụ và quyền hạn của Ủy ban dự thảo Hiến pháp do Quốc hội quyết định theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội.
Ủy ban dự thảo Hiến pháp tiến hành soạn thảo dự thảo Hiến pháp, tổ chức lấy ý kiến Nhân dân và trình Quốc hội dự thảo Hiến pháp.
Hiến pháp được Quốc hội thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Dự thảo Hiến pháp có thể được Quốc hội quyết định trưng cầu ý dân khi có đề nghị của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội. Kết quả trưng cầu ý dân về Hiến pháp có giá trị quyết định để thông qua Hiến pháp.
Làm luật và sửa đổi luật
Lập pháp là hoạt động thường xuyên của Quốc hội. Thực hiện chức năng này là Quốc hội thay mặt nhân dân thẩm tra, xem xét các dự án luật khi cơ quan có thẩm quyền đưa trình, nếu phù hợp với ý nguyện của nhân dân và đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn thì bấm nút thông qua để trở thành luật. Do đó, hoạt động lập pháp của Quốc hội cần phải được tập trung thực hiện để bảo đảm xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, có tính thống nhất và tính khả thi cao, đáp ứng yêu cầu trong việc thực hiện chủ trương của Đảng về việc xây dựng một nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, mọi hoạt động của cơ quan nhà nước đều tuân theo pháp luật.
Theo quy định của Luật tổ chức Quốc hội, Quốc hội quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Các dự án luật trước khi trình Quốc hội phải được Hội đồng dân tộc hoặc Ủy ban của Quốc hội thẩm tra, Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến. Quốc hội thảo luận, xem xét, thông qua dự án luật tại một hoặc nhiều kỳ họp Quốc hội căn cứ vào nội dung của dự án luật. Luật, nghị quyết của Quốc hội thông qua khi có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội phải được quá nửa tổng số thành viên Ủy ban thường vụ Quốc hội biểu quyết tán thành.
Chủ thể có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, dự án pháp lệnh trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội gồm: Chủ tịch nước; Uỷ ban thường vụ Quốc hội; Hội đồng dân tộc; Uỷ ban của Quốc hội; Chính phủ; Toà án nhân dân tối cao; Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Kiểm toán nhà nước; Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận; Đại biểu Quốc hội.
Thời gian qua, Quốc hội đã tập trung, nỗ lực thực hiện tốt chức năng lập hiến, lập pháp và đạt được kết quả nổi bật, hết sức quan trọng, kịp thời đáp ứng yêu cầu của thực tiễn cuộc sống, góp phần tích cực vào công cuộc xây dựng, bảo vệ và phát triển đất nước, hội nhập quốc tế, sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.
Các văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành cơ bản bám sát yêu cầu của cuộc sống và đáp ứng các tiêu chí của hệ thống pháp luật về tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai và minh bạch; xử lý tốt những vấn đề phức tạp, phản ánh đầy đủ và sát hơn thực tiễn xã hội, nên đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho việc hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, các chính sách về an sinh xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, cải cách hành chính, cải cách tư pháp, quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong toàn hệ thống chính trị, mang lại một diện mạo mới cho sự phát triển của đất nước. Đã tăng đáng kể số lượng văn bản luật có quy định cụ thể, trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội, không phải chờ văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành khi triển khai thực hiện, nên sớm đi vào cuộc sống, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của pháp luật.
TỔNG QUAN VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT, NGHỊ QUYẾT CỦA QUỐC HỘI
Quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước
Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa các bản Hiến pháp trước đây quy định về chức năng này của Quốc hội. Hiến pháp năm 2013 quy định chức năng này một ngắn gọn hơn, không theo phương pháp liệt kê và do đó có tính bao quát cao hơn sẽ làm cơ sở Hiến định để sau này Luật cụ thể hóa phù hợp với vai trò của Quốc hội trong từng thời kỳ.
Theo đó, Quốc hội có quyền quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Những vấn đề quan trọng này không phải do Quốc hội quyết định một cách tùy tiện mà phải được trình lên Quốc hội theo các thủ tục do pháp luật quy định.
Cụ thể hóa tinh thần của Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội quy định Quốc hội quyết định các vấn đề quan trọng về kinh tế - xã hội gồm quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội dài hạn và hằng năm của đất nước; chủ trương đầu tư chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia.
Quốc hội quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước. Quốc hội quyết định chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo, chính sách cơ bản về đối ngoại của Nhà nước.
Đồng thời, Quốc hội có vai trò đặc biệt quan trọng trong vệc xây dựng, củng cố bộ máy nhà nước từ Trung ương đến địa phương, bầu hoặc phê chuẩn các chức vụ cấp cao trong bộ máy nhà nước ở Trung ương. Bộ máy nhà nước ta từ Trung ương được tổ chức theo mô hình nào, nguyên tắc tổ chức và hoạt động ra sao đều do Quốc hội xem xét, lựa chọn và thể hiện trong Hiến pháp, quy định trong Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Tòa án nhân dân, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật tổ chức chính quyền địa phương…
Cụ thể, Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Phó Chủ tịch Quốc hội, Ủy viên Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch Hội đồng dân tộc, Chủ nhiệm Ủy ban của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chủ tịch Hội đồng bầu cử quốc gia, Tổng Kiểm toán nhà nước, người đứng đầu cơ quan khác do Quốc hội thành lập; phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ, Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; phê chuẩn danh sách thành viên Hội đồng quốc phòng và an ninh, Hội đồng bầu cử quốc gia. Quyết định thành lập, bãi bỏ bộ, cơ quan ngang bộ của Chính phủ; thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; thành lập, bãi bỏ cơ quan khác theo quy định của Hiến pháp và luật.
Ngoài ra, Quốc hội còn thực hiện quyền của mình trong việc quyết định đại xá; quyết định vấn đề chiến tranh và hòa bình; phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế; quyết định việc trưng cầu ý dân.
Thực tiễn thời gian qua, Quốc hội kịp thời quyết định các chính sách mang tính quốc kế dân sinh, phù hợp với yêu cầu thực tiễn của đất nước. Quốc hội đã quyết định chủ trương đầu tư các dự án, công trình quan trọng quốc gia có tác dụng tích cực, thúc đẩy sự phát tiển kinh tế - xã hội của đất nước như: dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, dự án khí - điện - đạm Cà Mau và dự án Nhà máy lọc dầu số 1 Dung Quất, dự án Nhà máy thủy điện Sơn La, dự án tổng thể đường Hồ Chí Minh và giải pháp nhằm tiếp tục thực hiện có hiệu quả chủ trương đầu tư xây dựng đường Hồ Chí Minh, dự án thủy điện Lai Châu, chủ trương đầu tư dự án Cảng hàng không quốc tế Long Thành... Nhiều quyết sách giải quyết kịp thời những bức xúc từ cuộc sống như: công tác quản lý quy hoạch, đầu tư xây dựng, vận hành khai thác công trình thủy điện; tăng cường các biện pháp đấu tranh, phòng chống tội phạm; dành ngân sách hỗ trợ đóng tàu đánh bắt xa bờ, bảo vệ chủ quyền biển đảo; tiếp nhận người nghiện ma túy vào các cơ sở tiếp nhận đối tượng xã hội; tăng lương cho các đối tượng hưởng lương từ ngân sách còn khó khăn... được đông đảo cử tri hoan nghênh.
Giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước
Cơ sở của chức năng này của Quốc hội chính là việc Quốc hội được Nhân dân ủy quyền trong việc thực hiện quyền lực Nhà nước trong đó có thành lập ra các cơ quan Nhà nước. Với vị trí là cơ quan do Quốc hội bầu ra, các cơ quan này phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, chịu sự giám sát của Quốc hội.
Hiến pháp 2013 xác định phạm vi giám sát trong hoạt động của các cơ quan nhà nước ở cấp cao nhất, những cơ quan do Quốc hội thành lập, phê chuẩn và chịu sự giám sát của Quốc hội, như Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Hội đồng bầu cử quốc gia. Các cơ quan này được đề cập trong các quy định cụ thể của Hiến pháp về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội (Điều 70). Phạm vi giám sát này phù hợp với tính chất tối cao của chức năng giám sát của Quốc hội.
Quốc hội giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội, giám sát hoạt động của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập. Giám sát tối cao được thực hiện tại kỳ họp Quốc hội.
Các hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội gồm:
- Xem xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước và các cơ quan khác do Quốc hội thành lập.
- Xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước.
- Xem xét báo cáo giám sát chuyên đề.
- Xem xét báo cáo của Ủy ban lâm thời do Quốc hội thành lập để điều tra về một vấn đề nhất định.
- Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.
- Xem xét báo cáo của Ủy ban thường vụ Quốc hội về kiến nghị giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội.
Hoạt động giám sát của Quốc hội ngày càng có nhiều đổi mới, tạo sự chuyển động mạnh mẽ trong hoạt động của toàn bộ bộ máy nhà nước từ trung ương đến cơ sở. Quốc hội đã thực hiện quyền giám sát của mình để đảm bảo luật pháp, các nghị quyết của Quốc hội được tuân thủ, đi vào thực tiễn cuộc sống, đồng thời đặt ra những vấn đề nổi lên trong đời sống kinh tế-xã hội, những bất cập về chính sách, pháp luật, từ đó cùng Chính phủ, các Bộ, ngành đánh giá thực tiễn, làm rõ nguyên nhân, bàn giải pháp khắc phục kịp thời những hạn chế, khó khăn trong thực tiễn.
Từ thực tiễn hoạt động giám sát của Quốc hội cho thấy chất vấn là hình thức giám sát hiệu quả nhất, luôn thu hút sự quan tâm, theo dõi của nhiều tầng lớp Nhân dân, luôn thúc đẩy đại biểu Quốc hội lắng nghe, trăn trở với các vấn đề bức xúc, nổi cộm của đời sống xã hội để tâm huyết chuẩn bị các chất vấn có chất lượng; đồng thời cũng giúp những người bị chất vấn sẵn sàng chia sẻ, nhìn nhận, đánh giá các vấn đề đặt ra một cách chính xác, khách quan; từ đó tạo ra sự chuyển biến tích cực, sự thống nhất chung trong nhận thức và hành động của cả bộ máy nhà nước.
Tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa XIII, lần đầu tiên Quốc hội tiến hành lấy phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Việc lấy phiếu tín nhiệm đã được triển khai một cách thận trọng, nghiêm túc theo đúng nội dung, quy trình, thủ tục được quy định trong Nghị quyết của Quốc hội và hướng dẫn của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Toàn bộ quy trình lấy phiếu tín nhiệm được làm một cách dân chủ, công khai, minh bạch để công luận, cử tri và Nhân dân cả nước theo dõi, giám sát. Với trách nhiệm của mình, các vị đại biểu Quốc hội đã dành thời gian nghiên cứu, nắm bắt thông tin, thảo luận, đánh giá khách quan, công tâm mức độ tín nhiệm của các vị được Quốc hội lấy phiếu tín nhiệm. Kết quả lấy phiếu tín nhiệm đã thúc đẩy những người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn không ngừng phấn đấu, rèn luyện phẩm chất, nâng cao năng lực, hiệu quả công tác, tạo chuyển biến rõ rệt trong trong một số ngành, lĩnh vực.
Chức năng đại diện
Ngoài các chức năng nói trên, mặc dù không được quy định cụ thể thành một chức năng riêng biệt như Hiến pháp nhiều nước trên thế giới nhưng các quy định của Hiến pháp năm 2013 và các luật liên quan cũng đề cập đến một mảng nội dung hoạt động thường xuyên, liên tục của Quốc hội, đó chính là nội dung đại diện của Quốc hội. Chức năng đại diện là chức năng thay mặt cho Nhân dân, đưa các tiếng nói, tâm tư, nguyện vọng của Nhân dân lên diễn đàn Quốc hội - diễn đàn cao nhất của đất nước.
Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, các đại biểu Quốc hội là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình và của Nhân dân cả nước. Đại biểu Quốc hội liên hệ chặt chẽ với cử tri, chịu sự giám sát của cử tri; thu thập và phản ánh trung thực ý kiến, nguyện vọng của cử tri với Quốc hội, các cơ quan, tổ chức hữu quan; thực hiện chế độ tiếp xúc và báo cáo với cử tri về hoạt động của đại biểu và của Quốc hội; trả lời yêu cầu và kiến nghị của cử tri; theo dõi, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và hướng dẫn, giúp đỡ việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo. Những nội dung hoạt động này đã thể hiện một cách rõ ràng chức năng đại diện của Quốc hội ở nước ta.