Luật Ban hành VBQPPL - bước ngoặt quan trọng thể hiện sự chuyên nghiệp, chuẩn mực trong quy trình, kỹ thuật lập pháp
Kỹ thuật lập pháp theo nghĩa rộng là toàn bộ những cách thức soạn thảo, thông qua, ban hành pháp luật. Theo nghĩa hẹp, kỹ thuật lập pháp là kỹ năng diễn đạt pháp luật thông qua cách thức thể hiện các điều khoản, quy định của pháp luật.
Phó Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Nguyễn Phương Thủy - ĐBQH Tp. Hà Nội
Nghiên cứu về nội dung này, Phó Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Nguyễn Phương Thủy - ĐBQH Tp. Hà Nội cho biết, từ nhiệm kỳ khoá I đến nhiệm kỳ khoá IV, Quốc hội tập trung vào các nhiệm vụ cấp bách, kháng chiến kiến quốc, phục vụ công cuộc xây dựng CNXH ở miền Bắc và tiến hành đấu tranh giải phóng miền Nam, vì vậy, số lượng VBQPPL được ban hành không nhiều, nội dung chủ yếu tập trung vào các lĩnh vực như tổ chức bộ máy nhà nước, nghĩa vụ quân sự, bảo đảm quyền cơ bản của công dân, các vấn đề về kinh tế... Hoạt động lập pháp chưa được thực hiện thường xuyên, nhà nước chủ yếu ban hành các văn bản dưới luật để điều chỉnh các vấn đề của xã hội như nghị quyết, nghị định, quyết định, chỉ thị, thông tư và trong một chừng mực nhất định là công văn, thông báo... Trong điều kiện này cũng chưa thể hình thành chương trình xây dựng pháp luật và quy trình làm luật toàn diện, đầy đủ.
Tiếp đến những năm cuối thập kỷ 80 của thời kỳ đổi mới, vai trò của hoạt động lập pháp càng được khẳng định trong việc tạo khung khổ pháp lý đẩy mạnh phát triển kinh tế - xã hội. Ngày 06/8/1988, Hội đồng Nhà nước đã ban hành Nghị quyết số 91/NQ-HĐNN8 về Quy chế xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh. Đây là văn bản pháp lý đầu tiên, trong đó quy định về quy trình lập pháp, bao gồm quy định về việc soạn thảo, thẩm tra, xem xét thông qua luật, pháp lệnh. Các quy định của Quy chế đã góp phần tích cực cho việc xây dựng pháp luật trong giai đoạn này. Tuy nhiên, so với yêu cầu đặt ra thì còn đơn giản và có nhiều hạn chế, bất cập nên ngày 12/11/1996, tại kỳ họp thứ 10, Quốc hội khóa IX đã thông qua Luật Ban hành VBQPPL (Luật năm 1996), đánh dấu bước phát triển vượt bậc của quy trình lập pháp kể từ khi thành lập nước. Luật này điều chỉnh các quan hệ xã hội trong việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, các hình thức VBQPPL gắn với thẩm quyền ban hành của các chủ thể khác nhau; quy định việc lấy ý kiến dự án, dự thảo VBQPPL...
Trước tình trạng văn bản pháp luật của trung ương và địa phương thiếu sự thống nhất, đồng bộ và với mục tiêu đưa công tác xây dựng pháp luật ở địa phương vào nề nếp, nâng cao hiệu lực và hiệu quả của việc quản lý địa phương bằng pháp luật, ngày 12/12/2004, tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XI đã thông qua Luật ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân (Luật năm 2004) và ấn định ngày có hiệu lực của Luật chỉ sau 3 tháng kể từ ngày thông qua . Sự ra đời và tồn tại của hai luật (Luật năm 1996 và Luật năm 2004) đã đáp ứng yêu cầu xây dựng pháp luật trong giai đoạn chuyển đổi cơ chế, góp phần nâng cao nhận thức của các cấp, các ngành ở trung ương và địa phương về ý nghĩa, vai trò của công tác xây dựng pháp luật, coi đầu tư cho xây dựng pháp luật là đầu tư cho phát triển.
Luật năm 1996 được sửa đổi, bổ sung một số điều lần đầu tiên vào năm 2002 (Luật năm 2002) nhằm thể chế hóa các quan điểm, chủ trương về đổi mới quy trình lập pháp, lập quy, đồng thời bảo đảm sự phù hợp với các quy định sửa đổi, bổ sung của Hiến pháp năm 1992, Luật Tổ chức Quốc hội và Luật Tổ chức Chính phủ. Tuy nhiên, phạm vi sửa đổi của Luật năm 2002 còn hẹp, mới chỉ tập trung vào một số điều, khoản liên quan trực tiếp đến việc điều chỉnh về quy trình xây dựng, thông qua luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; kỹ thuật văn bản chưa có đổi mới gì lớn; Luật bổ sung quy định về việc ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản là một trong những nội dung thẩm định của cơ quan có thẩm quyền. Sau khi Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, trên cơ sở kế thừa những quy định còn phù hợp của pháp luật hiện hành, Chính phủ đã nghiên cứu, sửa đổi toàn diện Luật năm 1996. Ngày 02/6/2008, tại kỳ họp thứ 3, Quốc hội khóa XII đã thông qua Luật Ban hành VBQPPL (Luật năm 2008) thay thế Luật năm 1996 và Luật năm 2002. Các quy định về kỹ thuật văn bản trong Luật năm 2008 có nhiều điểm mới như: quy định cụ thể các nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL; bố cục của VBQPPL; hình thức một VBQPPL được đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ nội dung trong nhiều VBQPPL do cùng một cơ quan ban hành;…
Sau 6 năm thi hành Luật năm 2008, Nhà nước ta đã tiếp tục xây dựng và hoàn thiện được một hệ thống pháp luật đồ sộ, góp phần vào thành tựu chung của gần 30 năm đổi mới, phục vụ đắc lực cho sự lãnh đạo của Đảng, quản lý, điều hành của Nhà nước. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, quá trình thực hiện các quy định hiện hành về ban hành VBQPPL đã bộc lộ những bất cập, hạn chế như hệ thống pháp luật phức tạp, cồng kềnh với số lượng lớn và nhiều hình thức văn bản có thứ bậc hiệu lực không thực sự rõ ràng; hệ thống pháp luật thiếu tính ổn định, tính khả thi chưa cao,…Để khắc phục những bất cập, hạn chế nêu trên, kịp thời cụ thể hóa nội dung và tinh thần của Hiến pháp năm 2013, ngày 22/6/2015, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Ban hành VBQPPL (Luật năm 2015) quy định thống nhất các vấn đề liên quan đến VBQPPL với nhiều nội dung mới mang tính đột phá, nhờ đó chất lượng VBQPPL đã được nâng lên, góp phần quan trọng vào sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Quốc hội khóa XIV thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại Kỳ họp thứ 9
Tiếp đó, ngày 18/6/2020, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIV đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 nhằm khắc phục một số vướng mắc của Luật này sau hơn 03 năm thi hành, tiếp tục hoàn thiện khung pháp luật về ban hành VBQPPL, đáp ứng yêu cầu xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật trong tình hình mới. Đến thời điểm này, các quy định về kỹ thuật văn bản trong Luật đã tương đối đầy đủ, chặt chẽ. Luật quy định cụ thể về các nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL; ngôn ngữ, kỹ thuật VBQPPL; số, ký hiệu của VBQPPL; các trường hợp một VBQPPL có thể được ban hành để đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nội dung trong nhiều VBQPPL do cùng cơ quan ban hành; việc thẩm tra nội dung về ngôn ngữ, kỹ thuật, trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản;…
Đại biểu Nguyễn Phương Thủy nhấn mạnh, sự ra đời của Luật Ban hành VBQPPL là một trong những thành tựu quan trọng nhất trong tiến trình phát triển và đổi mới quy trình lập pháp cũng như kỹ thuật lập pháp của Quốc hội, UBTVQH. Trải qua quá trình hoàn thiện, Luật đã giúp đưa công tác xây dựng pháp luật dần đi vào nề nếp, chất lượng các VBQPPL được nâng cao, góp phần tích cực vào việc ổn định trật tự xã hội, phát triển đất nước về mọi mặt.
Bên cạnh đó, cùng với quá trình hoàn thiện Luật Ban hành VBQPPL, lần đầu tiên vào năm 2007, UBTVQH đã thông qua Nghị quyết số 1139/2007/UBTVQH11 ban hành Quy chế về kỹ thuật trình bày dự thảo VBQPPL của Quốc hội, UBTVQH. Sau hơn 8 năm thi hành, Quy chế này đã có những đóng góp quan trọng đối với việc bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ trong các VBQPPL của Quốc hội, UBTVQH nói riêng và trong hệ thống pháp luật nói chung. Việc soạn thảo VBQPPL ngày càng đi vào nề nếp, chuyên nghiệp góp phần nâng cao chất lượng VBQPPL của Quốc hội, UBTVQH. Việc tiến hành hợp nhất các văn bản sau khi sửa đổi, bổ sung theo các quy định tại Pháp lệnh số 01/2012/UBTVQH13 được thực hiện khoa học, chính xác giúp thuận tiện cho việc tra cứu văn bản.
Tuy nhiên, do còn có những bất cập, hạn chế nhất định trong quá trình thực hiện nên ngày 14/2017, UBTVQH đã ban hành Nghị quyết số 351/2017/UBTVQH14 (Nghị quyết số 351) để thay thế Nghị quyết số 1139/2007/UBTVQH11, đồng thời cũng là để cụ thể hóa Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Nghị quyết số 351 là cơ sở pháp lý quan trọng, giúp cơ quan soạn thảo, các cơ quan của Quốc hội thực hiện thống nhất trong việc xây dựng, rà soát, hoàn thiện về mặt thể thức và kỹ thuật trình bày VBQPPL của Quốc hội, UBTVQH từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIV cho đến nay. Gần đây nhất tại Nghị quyết số 29/2022/UBTVQH15 ngày 12/12/2022 ban hành Quy chế làm việc của UBTVQH tiếp tục bổ sung, hoàn thiện một số quy định liên quan đến trách nhiệm rà soát, hoàn thiện kỹ thuật VBQPPL sau khi được Quốc hội, UBTVQH thông qua.
Như vậy, trải qua quá trình phát triển và đổi mới của hoạt động lập pháp, các quy định về kỹ thuật lập pháp cũng có những bước cải tiến rõ rệt. Các văn bản được ban hành đã tạo lập một hệ thống cơ sở pháp lý quan trọng, thống nhất về các nội dung liên quan đến kỹ thuật lập pháp. Mức độ hoàn thiện về kỹ thuật là một trong những yếu tố quan trọng để đánh giá chất lượng về mặt hình thức của một VBQPPL, có ý nghĩa tạo sự minh bạch trong thi hành pháp luật và ở một góc độ khác, chất lượng về hình thức còn thể hiện quan điểm tiến bộ và sự ưu việt trong tư duy và chính sách của các nhà làm luật.
Bảo đảm áp dụng thống nhất kỹ thuật lập pháp qua các thời kỳ
Đổi mới và phát triển về cơ chế bảo đảm áp dụng thống nhất kỹ thuật lập pháp qua các thời kỳ
Cũng theo đại biểu Nguyễn Phương Thủy, tính đến thời điểm này, công tác hoàn thiện kỹ thuật văn bản không phải trách nhiệm riêng của một cơ quan nào mà được giao cho tất cả các cơ quan của Quốc hội khi chủ trì thẩm tra các dự án. Việc chỉnh lý về nội dung luôn phải đồng hành với việc đáp ứng các yêu cầu về kỹ thuật văn bản, tạo đầu mối thống nhất, theo dõi sát sao quá trình chỉnh lý, hoàn thiện văn bản,...
Bên cạnh đó, hoạt động rà soát được tiến hành với sự tham gia của nhiều cơ quan có liên quan như: đại diện cơ quan soạn thảo, cơ quan chủ trì thẩm tra, Ủy ban Pháp luật, Bộ Tư pháp và tổ chức pháp chế của các Bộ, ngành. Cách thức tiến hành thông thường là rà soát, chỉnh lý theo từng điều luật của dự thảo hoặc theo ý kiến của các đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân... Các thành viên tham dự rà soát, chỉnh lý phát biểu ý kiến, tranh luận về từng vấn đề, sau đó, người chủ trì cuộc họp sẽ kết luận trên cơ sở các ý kiến tại cuộc họp.
Với cách thức tiến hành như vậy, việc rà soát, chỉnh lý hoàn thiện về kỹ thuật lập pháp trong thời gian qua đã được tiến hành một cách thường xuyên và nghiêm túc, bảo đảm thời gian và tiến độ công bố luật, pháp lệnh theo quy định, bảo đảm sự tương thích giữa những nội dung cần được quy định với hình thức thể hiện của luật, pháp lệnh, nghị quyết, cải thiện đáng kể chất lượng về mặt hình thức của các văn bản này khi được ban hành. Thể thức trình bày mỗi văn bản được tuân thủ một cách đầy đủ, ngôn ngữ được sử dụng trong sáng, chính xác và thống nhất, kết cấu các điều luật hợp lý và chặt chẽ hơn...
Nhờ đó, tính minh bạch của các văn bản luật, pháp lệnh, nghị quyết được ban hành cũng được nâng lên đáng kể. Hơn nữa, việc rà soát, chỉnh lý hoàn thiện về mặt kỹ thuật lập pháp được tiến hành một cách đồng loạt, với tất cả các luật, nghị quyết được thông qua tại mỗi kỳ họp Quốc hội, các pháp lệnh, nghị quyết được thông qua tại mỗi phiên họp của UBTVQH đã tạo điều kiện cho việc xem xét một cách đồng bộ những văn bản này trong mối quan hệ giữa chúng với nhau và trong mối quan hệ với cả hệ thống pháp luật hiện hành, do đó, góp phần không nhỏ cho việc bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ về mặt hình thức của các luật, pháp lệnh, nghị quyết trong hệ thống pháp luật./.
