Căn cứ chương trình Kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIV, Chính phủ đã có Tờ trình số 211/TTr-CP ngày 14/5/2020 trình Quốc hội điều chỉnh chủ trương đầu tư Dự án xây dựng một số đoạn đường bộ cao tốc trên tuyến Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2017 - 2020 (gọi tắt là Dự án). Thực hiện kết luận của Ủy ban Thường vụ Quốc hội tại phiên họp thứ 45 (Thông báo số 3616/TB-TTKQH ngày 19/5/2020), Chính phủ đã chỉ đạo Bộ Giao thông Vận tải (GTVT) tiếp thu, hoàn chỉnh Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi điều chỉnh và có Tờ trình số 256/TTr-CP ngày 20/5/2020 trình Quốc hội điều chỉnh chủ trương đầu tư Dự án.
Bộ trưởng Bộ Giao thông Vận tải Nguyễn Văn Thể trình bày Tờ trình về việc điều chỉnh chủ trương đầu tư Dự án xây dựng một số đoạn đường bộ cao tốc trên tuyến Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2017 – 2020.
Bộ trưởng Bộ GTVT Nguyễn Văn Thể cho biết, so với thời điểm Quốc hội xem xét, quyết định chủ trương đầu tư, bối cảnh hiện nay đã phát sinh một số yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến tính khả thi triển khai các dự án thành phần đầu tư theo hình thức PPP, cụ thể như sau:
Thứ nhất, theo quy định của Luật Đấu thầu, các dự án thành phần đầu tư theo hình thức PPP sẽ phải đấu thầu quốc tế để lựa chọn nhà đầu tư. Việc đấu thầu quốc tế sẽ giải quyết được khó khăn về tín dụng dài hạn trong nước, bảo đảm nguồn vốn đầu tư. Tuy nhiên, quá trình sơ tuyển quốc tế đã xuất hiện yếu tố ảnh hưởng đến quốc phòng, an ninh quốc gia. Trên cơ sở kết luận của cấp có thẩm quyền, Chính phủ đã quyết định chuyển sang đấu thầu rộng rãi trong nước, do vậy mục tiêu ban đầu là đấu thầu quốc tế để huy động vốn nước ngoài đã không thực hiện được.
Thứ hai, trong giai đoạn trình Quốc hội xem xét chủ trương đầu tư (năm 2017), vấn đề được các đại biểu Quốc hội quan tâm là tỷ lệ huy động ngắn hạn để cho vay trung và dài hạn tại các Ngân hàng thương mại ngày càng thắt chặt nên khó khăn về huy động tín dụng trong nước. Trong bối cảnh hiện nay, việc huy động tín dụng cho dự án đã phát sinh các yếu tố mới: Đó là chính sách pháp luật về PPP chưa hoàn thiện, các cơ chế chia sẻ rủi ro chưa được áp dụng nên tiềm ẩn nhiều rủi ro cho nhà đầu tư và tổ chức tín dụng trong nước. Việc sụt giảm doanh thu tại nhiều dự án BOT giao thông trong thời gian qua đã minh chứng cho những rủi ro nhà đầu tư, các tổ chức tín dụng phải gánh chịu toàn bộ do không được áp dụng cơ chế chia sẻ rủi ro, điều này dẫn đến nhiều dự án phải chuyển nhóm nợ, cơ cấu lại khoản nợ và gây áp lực không nhỏ cho hệ thống ngân hàng. Mặt khác, tác động nhiều mặt của đại dịch Covid-19 ảnh hưởng đến hạn mức cho vay dài hạn của các tổ chức tín dụng.
Thứ ba, để ứng phó với tác động của dịch Covid-19, bên cạnh những giải pháp quyết liệt về phòng chống dịch, Chính phủ tập trung các giải pháp tháo gỡ khó khăn, thúc đẩy giải ngân vốn đầu tư công và đẩy nhanh tiến độ hoàn thành các công trình, dự án trọng điểm để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế trong thời gian dịch bệnh và hỗ trợ lan tỏa phát triển kinh tế - xã hội trong dài hạn.
Phiên họp thứ 45 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Về phương án điều chỉnh hình thức đầu tư: Dựa trên nguyên tắc lựa chọn dự án thành phần chuyển đổi sang đầu tư công. Quan điểm của Chính phủ khi lựa chọn một số dự án thành phần chuyển đổi sang đầu tư công phải đảm bảo phù hợp với kết luận của Bộ Chính trị và Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Cụ thể, tại Kết luận số 19-KL/TW ngày 05/10/ 2017, Bộ Chính trị đã cho ý kiến về chủ trương đầu tư Dự án, trong đó yêu cầu “Các đoạn đường ưu tiên đầu tư trong giai đoạn này phải thực sự cần thiết, cấp bách và được lựa chọn khách quan, khoa học”.
Tại Thông báo số 3616/TB-TTKQH ngày 19/5/2020, Ủy ban Thường vụ Quốc hội kết luận: Chuyển đổi hình thức đầu tư dự án đoạn Vĩnh Hảo - Phan Thiết (không có nhà đầu tư qua sơ tuyển) và số ít dự án thật sự cấp bách, quan trọng, có nhà đầu tư tham gia nhưng khó có khả năng huy động vốn tín dụng và khả năng đấu thầu không thành công. Ngoài ra, với đặc điểm của đường giao thông cần đảm bảo kết nối liên tục để thu hút và giảm chi phí vận tải đồng thời ưu tiên kết nối các trung tâm kinh tế lớn tạo hiệu quả cao hơn. Do đó, ngoài dự án đoạn Vĩnh Hảo - Phan Thiết không có nhà đầu tư qua sơ tuyển, các dự án còn lại được lựa chọn theo các nguyên tắc như sau:
Thứ nhất, các dự án được lựa chọn chuyển đổi sang đầu tư công phải thực sự cần thiết, cấp bách và được lựa chọn khách quan, khoa học.
Để nối thông tuyến cao tốc Bắc - Nam phía Đông từ Hà Nội đến Thành phố Hồ Chí Minh cần đầu tư 20 dự án thành phần. Để phù hợp với nhu cầu vận tải và khả năng cân đối nguồn vốn, ngay trong bước chuẩn bị chủ trương đầu tư, Chính phủ, Ban Cán sự đảng Chính phủ đã lựa chọn một số đoạn tuyến thật sự cần thiết, cấp bách để báo cáo Bộ Chính trị và trình Quốc hội thông qua năm 2017 (bao gồm 11 dự án thành phần như hiện nay). Các đoạn tuyến ưu tiên đầu tư giai đoạn 2017 - 2020 được lựa chọn khách quan, khoa học, dựa trên cơ sở số liệu về nhu cầu vận tải được phân loại/xếp hạng từ cao xuống thấp.
Theo nguyên tắc này, các dự án được lựa chọn theo thứ tự ưu tiên như sau: (1) Phan Thiết - Dầu Giây; (2) Mai Sơn - Quốc lộ 45; (3) Quốc lộ 45 - Nghi Sơn; (4) Diễn Châu - Bãi Vọt; (5) Vĩnh Hảo - Phan Thiết; (6) Cam Lâm - Vĩnh Hảo; (7) Nha Trang - Cam Lâm; (8) Nghi Sơn - Diễn Châu.
Thực tế cũng cho thấy, các đoạn tuyến kết nối cửa ngõ các trung tâm kinh tế lớn của đất nước (như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh) thường có nhu cầu vận tải rất lớn, cần tập trung ưu tiên đầu tư trước nhằm tạo động lực, sức lan tỏa nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội cho đất nước.
Thứ hai, các dự án khó có khả năng huy động vốn tín dụng và khả năng đấu thầu không thành công.
Quá trình sơ tuyển quốc tế và sơ tuyển trong nước thời gian qua cho thấy, mức độ quan tâm của nhà đầu tư quốc tế và nhà đầu tư trong nước đối với các dự án thành phần có sự khác biệt. Các nhà đầu tư quốc tế có tiềm lực về tài chính, quan tâm đến việc kinh doanh vốn thông qua các dự án có nhu cầu vận tải cao (mức vốn tham gia của nhà nước thấp), khả năng thu hồi vốn qua doanh thu từ lưu lượng suốt vòng đời dự án cao. Chính vì vậy, các dự án như Phan Thiết - Dầu Giây có mức vốn ngân sách nhà nước chỉ khoảng 17% nhưng có đến 9 nhà đầu tư tham gia, dự án Mai Sơn - Quốc lộ 45 có mức vốn ngân sách nhà nước khoảng 24% nhưng có đến 11 nhà đầu tư tham gia,... Ngược lại, các nhà đầu tư trong nước không mạnh về tài chính, chủ yếu quan tâm đến các dự án có mức vốn tham gia của nhà nước lớn, vốn huy động tín dụng thấp, như: các dự án Nha Trang - Cam Lâm (vốn NSNN chiếm 66%), Cam Lâm - Vĩnh Hảo (vốn ngân sách nhà nước chiếm 68%) có đến 5 - 9 nhà đầu tư quan tâm. Trong khi các dự án có nhu cầu vận tải cao, mức vốn tham gia của nhà nước thấp, chủ yếu huy động từ nguồn vốn tín dụng như Mai Sơn - Quốc lộ 45, đoạn Phan Thiết - Dầu Giây,... tương đồng về hiệu quả tài chính nhưng chỉ có 2 - 3 nhà đầu tư quân tâm.
Về yếu tố khó có khả năng huy động vốn tín dụng: Trong bối cảnh khó khăn về huy động tín dụng, về nguyên tắc các dự án có yêu cầu về vốn tín dụng lớn sẽ khó khăn hơn các dự án có yêu cầu về vốn tín dụng thấp (vốn nhà nước tham gia nhiều).
Về khả năng đấu thầu thành công: Theo kết quả sơ tuyển, ngoài dự án đoạn Vĩnh Hảo - Phan Thiết không có nhà đầu tư, 07 dự án thành phần còn lại đều có từ 2 nhà đầu tư qua sơ tuyển, đáp ứng các yêu cầu về năng lực và kinh nghiệm. Về nguyên tắc dự án có nhiều nhà đầu tư qua sơ tuyển sẽ có tỷ lệ đấu thầu thành công cao hơn.
Theo nguyên tắc này, các dự án được ưu tiên chuyển đổi sang đầu tư công theo thứ tự gồm: Phan Thiết - Dầu Giây, Mai Sơn - Quốc lộ 45, Nghi Sơn - Diễn Châu, Diễn Châu - Bãi Vọt, Quốc lộ 45 - Nghi Sơn, Cam Lâm - Vĩnh Hảo, Nha Trang - Cam Lâm.
Thứ ba, các dự án thành phần được lựa chọn đảm bảo tính kết nối giao thông liên tục, đồng bộ để phát huy tối đa hiệu quả khai thác.
Các dự án thành phần khi lựa chọn có điểm đầu, điểm cuối, các nút giao trên tuyến có thể kết nối với Quốc lộ 1 hoặc các tuyến song hành khác với khoảng cách ngang trung bình 6 - 8 km (so với tuyến cao tốc) nên có thể khai thác độc lập, dự án hoàn thành trước có thể đưa vào khai thác ngay. Tuy nhiên, nếu các dự án kết nối không liên tục, dòng phương tiện bắt buộc phải di chuyển vào/ra các nút để tới các tuyến song hành nên sẽ giảm tính hấp dẫn, kém thu hút vận tải và không phát huy tối đa được năng lực vận tải liên tục với tốc độ cao của đường bộ cao tốc, có thể gây áp lực lớn lên giao thông nội vùng.
Với việc đề xuất các phương án điều chỉnh hình thức đầu tư, Chính phủ đã xây dựng các phương án điều chỉnh hình thức đầu tư theo thứ tự ưu tiên như sau:
Phương án 1: Chuyển đổi sang đầu tư công toàn bộ 08 dự án.
Phương án 2: Chuyển đổi sang đầu tư công 05 dự án, gồm: 04 dự án cấp bách (đoạn Mai Sơn - Quốc lộ 45, Quốc lộ 45 - Nghi Sơn, Nghi Sơn - Diễn Châu và Phan Thiết - Dầu Giây) và 01 dự án không có nhà đầu tư qua sơ tuyển (đoạn Vĩnh Hảo - Phan Thiết); 03 dự án thành phần còn lại tiếp tục đầu tư theo hình thức PPP.
Phương án 3: Chuyển đổi sang đầu tư công 03 dự án, gồm: 02 dự án cấp bách (đoạn Mai Sơn - Quốc lộ 45 và Phan Thiết - Dầu Giây) và 01 dự án không có nhà đầu tư qua sơ tuyển (đoạn Vĩnh Hảo - Phan Thiết); 05 dự án thành phần còn lại tiếp tục đầu tư theo hình thức PPP.
Tổng mức đầu tư, nguồn vốn
a) Sơ bộ tổng mức đầu tư các phương án như trên.
b) Về nguồn vốn: Vốn ngân sách Nhà nước và vốn huy động ngoài ngân sách (đối với các dự án PPP): Nhà đầu tư huy động theo quy định hợp đồng dự án và quy định của pháp luật.
Xây dựng phương án để thu hồi vốn nhà nước
Bộ trưởng Bộ GTVT Nguyễn Văn Thể cho biết: Theo quy định tại Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017, tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng là tài sản công. Các hình thức khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công gồm: giao quyền sử dụng tài sản công; cấp quyền khai thác tài sản công; chuyển nhượng, cho thuê quyền khai thác, quyền sử dụng tài sản công,... Tại Nghị quyết số 52/2017/QH14, Quốc hội giao Chính phủ “Đối với những dự án thành phần sử dụng toàn bộ vốn đầu tư công, nghiên cứu, áp dụng phương án thu giá dịch vụ hợp lý để thu hồi vốn đầu tư của Nhà nước”.
Trong điều kiện nguồn ngân sách nhà nước còn hạn hẹp, nhu cầu phát triển kết cấu hạ tầng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội trong giai đoạn tiếp theo rất lớn nên cần thiết xây dựng phương án để thu hồi vốn nhà nước đối với các dự án đầu tư toàn bộ bằng vốn ngân sách nhà nước, đặc biệt là các tuyến đường bộ cao tốc xây dựng mới, người dân có sự lựa chọn và được hưởng các dịch vụ tốt hơn. Bên cạnh đó, việc thu hồi vốn nhà nước sẽ giảm áp lực về nguồn vốn quản lý, bảo trì kết cấu hạ tầng đường bộ, đặc biệt trong điều kiện hiện nay khi nguồn thu phí trên đầu phương tiện không đáp ứng đủ nhu cầu; đồng thời việc thu hồi vốn nhà nước sẽ hạn chế ảnh hưởng đến doanh thu các dự án BOT trên Quốc lộ 1 và các tuyến song hành; tạo nguồn lực đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng trong các giai đoạn tiếp theo.
Trên cơ sở đó, Chính phủ đã giao Bộ GTVT xây dựng đề án phù hợp để thu hồi vốn Nhà nước tại các dự án thành phần đầu tư công sử dụng 100% vốn đầu tư công để xem xét, quyết định theo thẩm quyền và báo cáo cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định đối với những nội dung vượt thẩm quyền. Với Tờ trình về việc điều chỉnh chủ trương đầu tư Dự án xây dựng một số đoạn đường bộ cao tốc trên tuyến Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2017 – 2020, Chính phủ báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định./.