ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI CHUYÊN TRÁCH:
MỘT SỐ SUY NGHĨ VỀ TĂNG CƯỜNG NĂNG LỰC HOẠT ĐỘNG
TS. Ngô Đức Mạnh**
Văn phòng Quốc hội
1. Đặt vấn đề
Tăng cường năng lực hoạt động của đại biểu Quốc hội nói chung, trong đó có đại biểu Quốc hội chuyên trách là một vấn đề có ý nghĩa chính trị, thực tiễn quan trọng và rất thời sự hiện nay. Điều này bắt nguồn từ mong muốn của chúng ta về một Quốc hội thực quyền, thực hiện đầy đủ chức năng và nhiệm vụ của mình là “cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” như Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội đã quy định. Trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân đã trở thành nguyên tắc hiến định, là định hướng tiếp tục hoàn thiện nhà nước, thì yêu cầu tăng cường và phát huy vai trò của Quốc hội lại càng trở nên cấp thiết.
Trong quá trình đổi mới Quốc hội, việc hình thành và phát triển đội ngũ các đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách được coi là một trong những giải pháp có tính quyết định để nâng cao hiệu quả và hiệu lực hoạt động của cơ quan này. Từ những ý tưởng, định hướng ban đầu, đến nay, Quốc hội đã tăng thêm nhiều đại biểu chuyên trách, 119 người trong tổng số 498 đại biểu Quốc hội khóa XI (chiếm 23,89%). Thời gian vừa qua, sự vận hành của chế định đại biểu chuyên trách đã mang lại những nét rất mới cả về nhận thức và thực tiễn tổ chức và hoạt động của Quốc hội, mà trước đây, tuy có đặt ra, nhưng có lẽ chưa bao giờ lại sát sườn và được kiểm nghiệm như lúc này.
2. Quá trình hình thành và phát triển chế định đại biểu chuyên trách
Lần đầu tiên vấn đề đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách được đề cập đến trong bài phát biểu của đồng chí Đỗ Mười tại Hội nghị lần thứ hai, Ban chấp hành Trung ương Đảng (khoá VII), ngày 29/11/1991, theo đó, “hướng lâu dài là Quốc hội chuyển dần sang hoạt động thường xuyên”[1]. Thể hiện quan điểm này, lần đầu tiên Luật Tổ chức Quốc hội 1992 (Điều 37) có quy định “đại biểu làm việc theo chế độ chuyên trách và đại biểu làm việc theo chế độ không chuyên trách”.
Trên thực tế, việc bố trí đại biểu chuyên trách không diễn ra một cách dễ dàng qua số lượng còn ít ở các nhiệm kỳ trước. Trong nhiệm kỳ khoá IX đã có 21 đại biểu, chiếm 5,31% số đại biểu làm chuyên trách công tác của Quốc hội, nhưng đến nhiệm kỳ Quốc hội khoá X, con số này có tăng, nhưng không đáng kể (35 người), chủ yếu gồm các thành viên của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và chủ nhiệm, phó chủ nhiệm Uỷ ban của Quốc hội và không có người nào là đại biểu chuyên trách ở địa phương. Trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá XI lần này, do được quy định trong Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 nên tỷ lệ đại biểu Quốc hội chuyên trách đã tăng đáng kể; có đại biểu hoạt động chuyên trách ở trung ương - thành viên của các cơ quan của Quốc hội và ở tất cả các Đoàn đại biểu Quốc hội ở địa phương.
Việc bước đầu hình thành nhóm các đại biểu hoạt động chuyên trách ở Quốc hội thực chất là nhận thức mới về cách thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước trao cho Quốc hội, và rằng khó có thể cải tiến chất lượng và hiệu quả hoạt động của Quốc hội nếu cơ quan này không có những người đại biểu chuyên trách của mình. Theo quan niệm chính thống ở các nước xã hội chủ nghĩa: “Công xã Paris không phải là cơ quan đại nghị, mà là một tập thể hành động vừa lập pháp, vừa hành pháp” nên không có sự phân công quyền lực rõ ràng. Lênin kế thừa và phát triển tư tưởng đó với quan điểm tập quyền thể hiện rất rõ qua khẩu hiệu “toàn quyền của các Xô viết” và cho rằng, trong chế độ xã hội chủ nghĩa “những cơ quan đại diện vẫn còn nhưng chế độ đại nghị với tư cách là một hệ thống đặc biệt, một sự phân chia giữa công tác lập pháp và hành pháp được coi là địa vị đặc quyền của các nghị sỹ không còn nữa”[2]. Thực chất, đây là quan điểm không tán thành chủ nghĩa nghị viện ở các nước tư sản và do đó, không thể có các đại biểu chuyên trách vì đó là những người làm cho Quốc hội thoát ly, xa rời thực tế.
Có thể thấy rằng, ngoài quan niệm không nên có đại biểu chuyên trách ở Quốc hội để làm cho cơ quan này không gắn bó với đời sống kinh tế - xã hội như đã từng hiểu, việc chậm trễ trong việc bố trí đại biểu chuyên trách còn chịu ảnh hưởng của những yếu tố khác không kém phần quan trọng là có tâm lý khi làm đại biểu chuyên trách thì không trực tiếp quản lý và điều hành, nắm các nguồn nhân lực và ngân sách, tức là không có “thực quyền”... Hơn nữa, tuy Luật Tổ chức Quốc hội năm 1992 đã quy định về đại biểu chuyên trách, nhưng điều kiện vật chất như lương và các chế độ hỗ trợ cho công tác của đại biểu Quốc hội vẫn là điều chưa được xác định đầy đủ, cụ thể ở các nhiệm kỳ.
Vì vậy, để thực sự hình thành đội ngũ đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách, nhiều biện pháp về tổ chức, bố trí nhân sự đã được cân nhắc, tính toán sớm trong quá trình chuẩn bị cho kỳ bầu cử Quốc hội khoá XI. Tiếp đó, là việc phân công và bố trí đại biểu làm cán bộ chuyên trách của các Đoàn đại biểu. Việc nữa là có những cải tiến đáng kể về các chế độ đối với đại biểu Quốc hội chuyên trách như quy định lương, các điều kiện bảo đảm hoạt động đối với đại biểu chuyên trách và nhất là bố trí các đại biểu chuyên trách làm thành viên của các cơ quan của Quốc hội. Ngoài ra, đại biểu chuyên trách ở địa phương còn đồng thời giữ vai trò là Phó trưởng Đoàn đại biểu Quốc hội của tỉnh[3], chịu trách nhiệm trực tiếp về tổ chức hoạt động của Đoàn và Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội của tỉnh với bộ máy văn phòng giúp việc và kinh phí hoạt động cho các đại biểu Quốc hội của tỉnh, thành phố đó. Việc bố trí này trên thực tế đã tạo sự gắn bó giữa hoạt động của đại biểu chuyên trách với hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội và thông qua đó mà các cơ quan của Quốc hội có cánh tay nối dài đến với các địa phương và cử tri trong cả nước, góp phần tăng cường mối quan hệ giữa Quốc hội với nhân dân.
3. Địa vị pháp lý của đại biểu chuyên trách
Đại biểu hoạt động chuyên trách chưa phải là chuyên nghiệp nhưng lại là bước khởi đầu rất quan trọng để tiến tới một Quốc hội hoạt động có hiệu quả hơn. Từ những quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội, có thể thấy rằng, có một điểm chung rất rõ là mỗi đại biểu Quốc hội đều “là người đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, không chỉ đại diện cho nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình mà còn đại diện cho nhân dân cả nước”. Từ quy định này, chúng ta thấy rằng, đại biểu chuyên trách và không chuyên trách đều có địa vị pháp lý như nhau; có nhiệm vụ, quyền hạn như nhau trong hoạt động của Quốc hội và đều chịu trách nhiệm trước cử tri.
Đồng thời, địa vị pháp lý của đại biểu Quốc hội nói chung, trong đó có đại biểu chuyên trách là một quá trình liên tục, căn cứ vào sự tín nhiệm của cử tri, gắn liền với nhiệm kỳ của mỗi khoá Quốc hội bắt đầu từ kỳ họp thứ nhất của khoá Quốc hội đó đến kỳ họp thứ nhất của khoá Quốc hội sau. Trong thời gian đó, dù thực hiện nhiệm vụ gì và ở bất cứ ở đâu, tư cách đại biểu Quốc hội cũng gắn liền với nhân thân của chính người đại biểu đó. Tư cách đại biểu Quốc hội chỉ bị chấm dứt trong những trường hợp hạn hữu do luật định khi bị truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc bị bãi nhiệm. Vì thế, thiết nghĩ, cũng không nên có sự tách bạch dẫn đến phân biệt về chế độ, các điều kiện bảo đảm đối với đại biểu khi làm nhiệm vụ đại biểu trong các hoạt động của Quốc hội, cơ quan Quốc hội và khi làm những nhiệm vụ khác theo sự phân công của cơ quan, tổ chức nơi đại biểu công tác, miễn rằng mục đích của việc tham gia đó là vì công việc chung.
Tuy vậy, điểm khác biệt lớn nhất trong chế độ pháp lý của đại biểu chuyên trách là những người dành toàn bộ thời gian của mình cho hoạt động của Quốc hội và không kiêm nhiệm công tác điều hành, quản lý nhà nước trong bộ máy của Chính phủ hoặc ở các bộ, ngành. Đối với các đại biểu hoạt động không chuyên trách, thì Luật Tổ chức Quốc hội quy định được dành ít nhất một phần ba thời gian làm việc để thực hiện nhiệm vụ đại biểu. Do đó, có thể thấy rằng, chính thời gian vật chất dành cho hoạt động của Quốc hội không chỉ là điều kiện bảo đảm, mà còn là yếu tố đầu tiên làm nên sự khác biệt lớn giữa hai nhóm đại biểu này. Theo hướng này, vấn đề đặt ra là phải tiếp tục nghiên cứu và tìm ra những giải pháp tăng cường hơn nữa mối quan hệ gắn kết giữa các đại biểu chuyên trách với các hoạt động của các cơ quan của Quốc hội, sử dụng một cách hiệu quả nhất kinh nghiệm, thời gian của các đại biểu chuyên trách và đổi mới cách thức tổ chức công việc để bảo đảm cho hoạt động của đại biểu.
4. Đại biểu chuyên trách ở Quốc hội
Trong mối liên hệ với các hoạt động của Quốc hội, như đã trình bày ở trên, do được cấu tạo làm thành viên của các cơ quan của Quốc hội nên các đại biểu chuyên trách, khác với trước đây, có điều kiện tham dự các hoạt động của các cơ quan mà mình là thành viên và có điều kiện nắm bắt thông tin và diễn tiến các vấn đề chuẩn bị trình ra kỳ họp.
Trong lĩnh vực lập pháp, điểm mới nhất vừa qua là các đại biểu chuyên trách đã tham gia thảo luận và cho ý kiến về các dự án luật trước khi trình ra kỳ họp Quốc hội. Từ những kết quả thành công bước đầu này cho thấy, đây là những điều kiện rất thuận lợi để đại biểu không những được cung cấp nhiều hơn thông tin về quá trình soạn thảo, chỉnh lý, mà còn đóng góp ý kiến vào quá trình tiếp tục hoàn thiện dự thảo. Tuy vậy, trong lĩnh vực xem xét và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, các đại biểu chuyên trách chưa có điều kiện để tiếp cận với những vấn đề này, nhất là về ngân sách vì bắt đầu từ kỳ họp cuối năm 2003, Quốc hội sẽ trực tiếp xem xét và quyết định phân bổ ngân sách trung ương.
Do đó, theo suy nghĩ của chúng tôi, để thực sự phát huy tiếng nói của đại biểu chuyên trách, hoạt động có hiệu quả ở Quốc hội, thì đại biểu chuyên trách phải được cung cấp thông tin một cách kịp thời. Và chính vai trò dẫn dắt của đại biểu chuyên trách trong quá trình thảo luận mà chúng ta có thể giảm thiểu đến mức tối đa “tình trạng làm văn tập thể” tại hội trường để tập trung bàn vào những vấn đề thuộc tầm chính sách của vấn đề. Điều này đòi hỏi không chỉ tiếp tục cải tiến chất lượng của Hội nghị đại biểu chuyên trách để có thể bàn sâu hơn những định hướng lớn, vấn đề ở tầm chính sách của các dự án luật, mà cũng nên có những hình thức thiết thực để các đại biểu chuyên trách sớm tiếp cận với những dự án khác thuộc tầm quan trọng quốc gia, nhất là về các vấn đề kinh tế, ngân sách - công cụ hữu hiệu để Quốc hội có thể thực chất giám sát hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước và tình trạng “sức khỏe” của cả toàn bộ nền kinh tế.
5. Đại biểu chuyên trách ở địa phương
Với điều kiện thời gian vật chất toàn bộ dành cho hoạt động của Quốc hội, và nhất là với vai trò là Phó trưởng Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, rõ ràng là đại biểu chuyên trách có lợi thế hơn các đại biểu khác ở chỗ: i) gần gũi với người dân địa phương; ii) phản ánh tâm tư, nguyện vọng của cử tri với các cấp chính quyền ở địa phương và trung ương; iii) tổ chức các hoạt động của Đoàn đại biểu, nhất là làm nòng cốt trong việc lấy ý kiến của nhân dân và các đại biểu không chuyên trách ở địa phương đóng góp vào các dự án luật, pháp lệnh. Chung quy lại, đây là những nội dung công việc mà một đại biểu chuyên trách phải làm và chuyển tải được những thông điệp mà cử tri gửi gắm để điều hoà, cân bằng các mối quan hệ, lợi ích của cử tri - địa phương và của trung ương. Những yêu cầu này đòi hỏi người đại biểu chuyên trách phải có bản lĩnh, trình độ chuyên môn và nhất là những kỹ năng đối thoại, nhận biết những vấn đề của cử tri, của địa phương để góp sức cùng địa phương thực hiện thành công những mục tiêu phát triển đã đề ra, trong khi đó, lại không quên rằng, đại biểu chuyên trách chính là cánh tay nối dài của các cơ quan của Quốc hội; là người đại diện của nhân dân cả nước ở địa phương.
6. Tổ chức hoạt động và điều kiện bảo đảm
Rõ ràng là đã có bước tiến mới trong quy định của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 và Quy chế hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội là Đoàn đại biểu có trụ sở, con dấu và Văn phòng giúp việc. Trước đây, theo Quy chế năm 1993, thì Đoàn đại biểu chỉ có bộ phận giúp việc nằm trong Văn phòng Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Tuy nhiên, có thể thấy rằng, Văn phòng của Đoàn đại biểu Quốc hội là để tổ chức toàn bộ hoạt động của Đoàn, trong đó có đại biểu chuyên trách. Do đó, kiện toàn bộ máy Văn phòng của Đoàn chính là tăng cường khả năng và điều kiện hoạt động của Đoàn. Mặt khác, không thể nâng cao hiệu quả hoạt động của đại biểu chuyên trách nếu thiếu các chế độ rõ ràng và thoả đáng về tiền lương, phụ cấp, đội ngũ chuyên viên có kinh nghiệm, am hiểu về những lĩnh vực chuyên môn cụ thể để tham mưu giúp đại biểu hoàn thành nhiệm vụ của mình.
7. Nhìn về tương lai
Có thể khẳng định rằng, chúng ta đã có những đổi mới rõ rệt trong việc hình thành nên một thiết chế mới - đại biểu chuyên trách. Vẫn còn những ý kiến khác nhau về ngữ nghĩa của khái niệm “chuyên trách”, nhưng rõ ràng là chúng ta đang chiêm nghiệm những điều chưa từng có kinh nghiệm thực tiễn cũng như khẳng định về mặt lý luận và nhận thức đầy đủ. Điều chủ yếu là chứng minh qua hiệu quả hoạt động trong các lĩnh vực cụ thể. Hiện tại, khả năng tham gia và đóng góp của các đại biểu chuyên trách vào hoạt động của Quốc hội phụ thuộc rất nhiều vào việc thay đổi phương thức hoạt động của chính bản thân các đại biểu chuyên trách từ chỗ là người trực tiếp điều hành quản lý ở cơ quan hành chính sang làm nhiệm vụ đại biểu Quốc hội với trách nhiệm chính là tham gia hoạch định chính sách ở tầm vĩ mô qua việc xem xét và quyết định các dự án luật và nghị quyết về kinh tế, xã hội.
Vấn đề của đại biểu chuyên trách cũng là vấn đề của Quốc hội trong quá trình tiếp tục đổi mới của mình. Với một đội ngũ đại biểu chuyên trách như hiện nay, chúng ta đã có những bước khởi đầu quan trọng để “chuyển Quốc hội dần sang hoạt động thường xuyên”. Câu nói này cũng hàm ý cần phải có thời gian và lộ trình thực hiện. Do đó, phát huy vai trò của đại biểu Quốc hội chuyên trách cần phải được nhìn nhận trong mối quan hệ biện chứng với những kết quả đã đạt được và những vấn đề hiện đang đặt ra trong tổ chức và hoạt động của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Đồng thời, cần có những giải pháp đồng bộ, có tính khả thi, xác định rõ những vấn đề nào cần được giải quyết sớm trong quá trình tổ chức thực hiện để làm cơ sở cho việc tiếp tục hoàn thiện chế định về đại biểu chuyên trách, vì mục tiêu một Quốc hội hoạt động có hiệu quả và hiệu lực như mong muốn của chúng ta./.
[1] Đỗ Mười- Cải cách một bước bộ máy nhà nước và đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước - Trong Phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa - xây dựng nhà nước của dân, do dân, vì dân trong sạch, vững mạnh. Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội 1998, tr.16.
[2] C.Mác, Ph.Ăngghen. Tuyển tập, tập 2. Nxb. Sự thật, Hà Nội 4981, tr. 405, trích trong Đinh Văn Mậu - Về cấu trúc quyền lực nhà nước và tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước trong thực tế - Sách Đại hội VIII và những vấn đề cấp bách về nhà nước và pháp luật, tr. 94.
[3] Thông thường, Trưởng Đoàn đại biểu Quốc hội của tỉnh hoặc thành phố trực thuộc trung ương là đại biểu Quốc hội - người có chức vụ cao nhất về mặt đảng hoặc chính quyền của tỉnh trong Đoàn đại biểu của tỉnh hoặc thành phố trực thuộc trung ương đó.