Mô hình tổ chức chính quyền địa phương - sự phát triển
qua bốn bản hiến pháp và vấn đề đổi mới
PGS. TS. Trương Đắc Linh
Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh
Hiện nay chúng ta đang nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nhằm bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, tổ chức hợp lý các cấp chính quyền địa phương, tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước ở địa phương trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Để kế thừa và phát triển những kinh nghiệm trong lịch sử, nhân kỷ niệm 60 năm ra đời bản Hiến pháp đầu tiên của nước ta (ngày 9-11-1946), việc nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền địa phương qua bốn bản Hiến pháp (1946, 1959, 1980, 1992) và vấn đề đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta trong giai đoạn hiện nay là rất cần thiết và có ý nghĩa.
I. KHÁI QUÁT VỀ MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG QUA BỐN BẢN HIẾN PHÁP
1. Tổ chức chính quyền địa phương theo Hiến pháp 1946
Khác với Nghị viện nhân dân (Quốc hội), Chính phủ và Toà án, chính quyền địa phương của nhà nước kiểu mới được thành lập ngay trong cuộc đấu tranh cách mạng của quần chúng vũ trang giành chính quyền trong cuộc Cách mạng tháng Tám 1945. Các Ủy ban giải phóng ra đời trong cuộc khởi nghĩa giành chính quyền ở các huyện, các làng... là hình thức chính quyền của nhân dân các địa phương khi ta chưa giành được chính quyền trong cả nước. Cách mạng tháng Tám 1945 thành công, các Ủy ban giải phóng đã trở thành các Ủy ban nhân dân là tổ chức chính quyền tiền thân của các Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính sau này.
Để xây dựng ngay cơ sở pháp lý cho tổ chức chính quyền địa phương, chỉ vài tháng sau khi đọc bản Tuyên ngôn độc lập khai sinh ra Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, thay mặt Chính phủ lâm thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành hai Sắc lệnh đầu tiên về tổ chức chính quyền địa phương:
- Sắc lệnh số 63 ngày 22-11-1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính xã, huyện, tỉnh, kỳ.
- Sắc lệnh số 77 ngày 21-12-1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính thành phố, khu phố.
Ngày 9-11-1946, Quốc hội chính thức thông qua bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà. Hiến pháp đã kế thừa và khẳng định mô hình tổ chức chính quyền địa phương được ghi nhận tại hai Sắc lệnh số 63 và số 77 năm 1945.
Trong 7 chương với 70 điều của Hiến pháp 1946, Hiến pháp đã dành một chương riêng với 6 điều (Chương V “Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính” từ Điều 57 đến Điều 62) để quy định về tổ chức chính quyền địa phương. Nghiên cứu các quy định của Hiến pháp 1946 có thể khái quát về mô hình tổ chức chính quyền địa phương như sau:
a. Về phân chia đơn vị hành chính theo Hiến pháp 1946
Vấn đề đầu tiên và quan trọng nhất để thiết lập mô hình tổ chức chính quyền địa phương của Hiến pháp 1946 là phân chia các đơn vị hành chính, xác định tính chất và chức năng của mỗi cấp đơn vị hành chính. Khác với ba bản Hiến pháp 1959, 1980 và 1992 sau này, Hiến pháp 1946 quy định về các đơn vị hành chính có những điểm độc đáo là:
Thứ nhất, Hiến pháp 1946, một mặt kiên quyết phủ nhận âm mưu chính trị thâm độc “chia để trị” của thực dân Pháp (chia nước ta ra ba kỳ: Bắc Kỳ, Trung Kỳ và Nam Kỳ với chế độ chính trị - pháp lý của mỗi kỳ khác nhau) nhằm chia rẽ khối đoàn kết của nhân dân Việt Nam để chúng dễ bề cai trị. Nhưng mặt khác, “về phương diện hành chính”, nhà nước kiểu mới cũng cần kế thừa, tiếp tục duy trì đơn vị hành chính này để quản lý đất nước cho hiệu quả và kịp thời. Vì vậy, Hiến pháp 1946 đã phân biệt rõ về phương diện chính trị - pháp lý cần phải khẳng định dứt khoát rằng: “Đất nước Việt Nam là một khối thống nhất Trung Nam Bắc không thể phân chia” (Điều 2 Hiến pháp 1946), nhưng “về phương diện hành chính”, nước Việt Nam “gồm có ba bộ: Bắc, Trung, Nam” (Điều 57 Hiến pháp 1946). Bộ là loại đơn vị hành chính có tính chất vùng, miền cần phải có ở những quốc gia có diện tích tương đối rộng lớn và nhất là trải dài như nước ta. Sau này, để đáp ứng và phù hợp với điều kiện kháng chiến chống thực dân Pháp, chúng ta đã chia các bộ thành các đơn vị hành chính - kháng chiến là khu, rồi liên khu và thiết lập cơ quan hành chính ở các đơn vị hành chính này bảo đảm cho Chính phủ chỉ đạo và kiểm soát kịp thời, sâu sát được tất cả các tỉnh, thành phố trong cả nước.
Thứ hai, để bảo đảm sự ổn định, tránh xáo trộn các đơn vị hành chính, - một trong những nguyên tắc quan trọng nhất của phân chia đơn vị hành chính và là cơ sở để tổ chức các cấp chính quyền địa phương, Hiến pháp 1946 về cơ bản kế thừa và duy trì các đơn vị hành chính trước đó đã được người Pháp xác lập. Vì vậy, Điều 57 Hiến pháp 1946 quy định các đơn vị hành chính này được phân chia như sau: “Mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia thành huyện, mỗi huyện chia thành xã”. Hiến pháp tuy không trực tiếp quy định đơn vị hành chính thành phố và thị xã nhưng đã gián tiếp quy định đơn vị hành chính này (Điều 58 Hiến pháp 1946) và theo Sắc lệnh số 77 năm 1945, thành phố được chia thành các khu phố.
Thứ ba, Hiến pháp 1946 không đánh đồng tất cả các đơn vị hành chính như nhau mà phân biệt rõ đơn vị hành chính cơ bản, mang tính “tự nhiên” (xã, tỉnh ở địa bàn nông thôn; thành phố ở địa bàn đô thị) với đơn vị hành chính có tính chất trung gian, mang tính “nhân tạo” (bộ, huyện và khu phố). Chính từ sự phân biệt khác nhau cơ bản giữa các loại đơn vị hành chính này nên Hiến pháp 1946 (cũng như hai Sắc lệnh số 63 và số 77 năm 1945 được ban hành trước đó mà Hiến pháp 1946 kế thừa) đã quy định cơ cấu tổ chức các cơ quan chính quyền địa phương ở mỗi loại đơn vị hành chính là khác nhau.
Bốn là, các đơn vị hành chính, theo Hiến pháp 1946, chỉ là cơ sở, tiền đề, có chức năng duy nhất là để tổ chức các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương, không là căn cứ để tổ chức các cơ quan tư pháp. Vì theo Hiến pháp 1946, hệ thống các cơ quan tư pháp tổ chức theo nguyên tắc thẩm quyền xét xử: Toà án tối cao, các Toà án phúc thẩm, các Toà án đệ nhị cấp và các Toà án sơ cấp (Điều 63 Hiến pháp 1946).
b. Về cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương theo Hiến pháp 1946
Theo quy định của Điều 58 Hiến pháp 1946, chính quyền địa phương gồm có bốn cấp: cấp bộ - cấp tỉnh, thành phố - cấp huyện, thị xã, khu phố và cấp xã. Nhưng trong bốn cấp chính quyền địa phương nói trên, chỉ có chính quyền cấp xã, cấp tỉnh và chính quyền cấp thành phố, thị xã được xác định là cấp chính quyền cơ bản và hoàn chỉnh, có cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Còn cấp bộ và cấp huyện chỉ là cấp trung gian, đại diện cho chính quyền cấp trên trong mối quan hệ với chính quyền cấp dưới nên không là cấp chính quyền hoàn chỉnh, không có cơ quan dân cử là Hội đồng nhân dân, mà chỉ có Ủy ban hành chính.
Hiến pháp 1946 do phân biệt sự khác nhau giữa địa bàn nông thôn và địa bàn đô thị nên quy định tỉnh tổ chức ba cấp chính quyền (tỉnh - huyện và xã), trong đó có hai cấp chính quyền hoàn chỉnh là tỉnh và xã. Khác với tỉnh, thành phố là một chỉnh thể thống nhất nên cả thành phố là một cấp chính quyền cơ bản và thống nhất cho toàn thành phố, có cả Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính. Thành phố tuy được chia thành các khu phố nhưng khu phố chỉ là địa hạt hành chính, chỉ có Ủy ban hành chính để vừa đại diện cho chính quyền thành phố và vừa đại diện cho nhân dân ở khu phố trong mối quan hệ với chính quyền thành phố.
Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp cũng được Điều 58 Hiến pháp 1946 quy định rất độc đáo và sáng tạo. Hội đồng nhân dân xã, Hội đồng nhân dân tỉnh, Hội đồng nhân dân thị xã và Hội đồng nhân dân thành phố “do đầu phiếu phổ thông và trực tiếp bầu ra”. Ủy ban hành chính ở những cấp này do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu. Nhưng việc thành lập Ủy ban hành chính bộ, Ủy ban hành chính huyện và Ủy ban hành chính khu phố nơi không có Hội đồng nhân dân lại được Hiến pháp quy định rất khác nhau. Quán triệt nguyên tắc “Thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân” như Lời nói đầu Hiến pháp 1946 đã xác định, nên Uỷ ban hành chính ở những cấp “trung gian” không phải do Chính phủ hay Ủy ban hành chính cấp trên bổ nhiệm như thường thấy ở các nước. Điều 58 Hiến pháp 1946 quy định độc đáo: “Ủy ban hành chính bộ do Hội đồng nhân dân các tỉnh và thành phố bầu ra. Ủy ban hành chính huyện do Hội đồng nhân dân các xã bầu ra”. Riêng Ủy ban hành chính khu phố, theo Sắc lệnh số 77 năm 1945, còn do cử tri ở khu phố trực tiếp bầu để cơ quan này vừa đại diện cho chính quyền thành phố, vừa đại diện trực tiếp cho nhân dân khu phố.
Mặc dù Hiến pháp không quy định cụ thể về số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân, số lượng và các chức danh của Ủy ban hành chính mỗi cấp..., vì những vấn đề này sẽ do “một đạo luật sẽ định rõ những chi tiết tổ chức các Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính” (Điều 62 Hiến pháp 1946), nhưng theo hai Sắc lệnh số 63 và số 77 năm 1945, cho thấy tổ chức các cấp chính quyền địa phương thời kỳ này hết sức gọn nhẹ. Ví dụ, Hội đồng nhân dân chỉ có 15 đến 25 hội viên đối với cấp xã, hoặc 20 đến 30 hội viên đối với cấp tỉnh. Số thành viên Ủy ban hành chính các tỉnh, thành phố và huyện chỉ có ba ủy viên chính thức (một Chủ tịch, một Phó Chủ tịch, một Thư ký) và hai ủy viên dự khuyết. Riêng Ủy ban hành chính kỳ, Ủy ban hành chính thành phố Hà Nội, thành phố Sài Gòn - Chợ Lớn và Ủy ban hành chính xã là có năm ủy viên chính thức và hai ủy viên dự khuyết. Số Phó Chủ tịch Ủy ban hành chính của tất cả các cấp chỉ có một, trừ Ủy ban hành chính thành phố Hà Nội là có hai Phó Chủ tịch.
c. Về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp
Hiến pháp 1946 không quy định cụ thể và chi tiết chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp (như các bản hiến pháp sau này), nhưng Hiến pháp 1946 quy định một cách khái quát, cô đọng rằng:
- Hội đồng nhân dân có quyền quyết nghị về tất cả “những vấn đề thuộc địa phương mình”, miễn là “những nghị quyết ấy không trái với chỉ thị của các cấp trên” (Điều 59 Hiến pháp 1946).
- Ủy ban hành chính có trách nhiệm: a) Thi hành các mệnh lệnh của cấp trên; b) Thi hành các nghị quyết của Hội đồng nhân dân địa phương mình sau khi được cấp trên chuẩn y; c) Chỉ huy công việc hành chính trong địa phương. Uỷ ban hành chính chịu trách nhiệm đối với cấp trên và đối với Hội đồng nhân dân địa phương mình (Điều 60 Hiến pháp 1946).
Những quy định trên của Hiến pháp 1946 vừa bảo đảm tính năng động, quyền chủ động, tự chịu trách nhiệm của các cơ quan chính quyền địa phương trong việc giải quyết những vấn đề nảy sinh ở địa phương, phục vụ kịp thời nhu cầu và lợi ích của nhân dân địa phương, đồng thời ngăn ngừa tình trạng cục bộ địa phương, sự tuỳ tiện, vô chính phủ của các cơ quan chính quyền địa phương các cấp.
Khi cuộc kháng chiến toàn quốc bùng nổ, chúng ta không có điều kiện ban hành một đạo luật để quy định chi tiết tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính như Điều 62 Hiến pháp 1946 quy định, nên tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương vẫn chủ yếu theo hai Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77 năm 1945. Tuy nhiên, để phù hợp với điều kiện kháng chiến, Chính phủ đã ban hành hàng chục sắc lệnh sửa đổi, bổ sung Sắc lệnh 63 và Sắc lệnh 77.
Trong suốt chín năm kháng chiến chống thực dân Pháp, các cơ quan chính quyền địa phương cả ở vùng tự do cũng như vùng địch tạm chiếm đã giữ vai trò quan trọng trong việc thực hiện các mệnh lệnh, chỉ thị của Chính phủ, tổ chức nhân dân thực hiện nhiệm vụ kháng chiến, làm nhiệm vụ hậu phương đối với tiền tuyến, chăm lo đời sống nhân dân, vận động nhân dân đóng góp sức người, sức của cho cuộc kháng chiến đến thắng lợi mà đỉnh cao là Chiến dịch Điện Biên Phủ.
Hòa bình lập lại trên miền Bắc, Chính phủ ban hành Sắc lệnh số 004/SL ngày 20-7-1957 về bầu cử Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp. Ngày 31-5-1958 Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đã ban bố Luật số 110-SL/L về tổ chức chính quyền địa phương (được Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ tám).
Nhưng sau khi Quốc hội thông qua Hiến pháp 1959, năm 1962 Quốc hội thông qua Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp đã đánh dấu bước ngoặt lớn bắt đầu quá trình thay đổi cơ bản mô hình tổ chức chính quyền địa phương nói riêng, mô hình tổ chức bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa ở nước ta nói chung.
2. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo Hiến pháp 1959 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp năm 1962
a. Về phân chia đơn vị hành chính theo Hiến pháp 1959
Theo quy định của Điều 78 và Điều 79 Hiến pháp 1959, các đơn vị hành chính nước ta gồm:
- Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương;
- Tỉnh chia thành huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;
- Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố trực thuộc trung ương chia thành khu phố. Ở mỗi đơn vị hành chính nói trên đều tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Ủy ban hành chính cấp nào do Hội đồng nhân dân cấp đó bầu ra.
Cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp năm 1962 quy định: “Các thành phố có thể chia thành khu phố ở nội thành và huyện ở ngoại thành”, “Các đơn vị hành chính kể trên đều có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính” (Điều 1 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính năm 1962).
Từ năm 1974 theo Quyết định số 78-CP ngày 10-4-1974 của Hội đồng Chính phủ các khu phố của thành phố Hà Nội và Hải Phòng được chia ra nhiều khu nhỏ gọi là tiểu khu, với quy mô từ 2.000 đến 5.000 nhân khẩu. Nhưng các tiểu khu không được xem là đơn vị hành chính, không tổ chức cơ quan chính quyền, chỉ có Ban đại diện tiểu khu là tổ chức mang tính tự quản của nhân dân tiểu khu, không phải là một cấp chính quyền.
Từ các quy định trên của Hiến pháp 1959 và các văn bản pháp luật được ban hành trên cơ sở Hiến pháp này có một số nhận xét sau:
Một là, Hiến pháp 1959 đã chính thức bãi bỏ đơn vị hành chính có tính chất vùng, miền là các khu hoặc liên khu đã từng tồn tại một thời gian dài ở nước ta trước đó.
Hai là, do vẫn phân biệt sự khác nhau giữa tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương nên dưới tỉnh có hai cấp đơn vị hành chính là huyện (thị xã, thành phố thuộc tỉnh) và xã; còn dưới thành phố trực thuộc trung ương ở nội thành chỉ có một đơn vị hành chính khu phố. Các huyện ngoại thành của thành phố trực thuộc trung ương cũng giống như các huyện của tỉnh.
Ba là, bắt đầu từ Hiến pháp 1959 đã không còn có sự phân biệt đơn vị hành chính cơ bản, có tính “tự nhiên” (tỉnh, xã, thành phố) để tổ chức chính quyền hoàn chỉnh có cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính với đơn vị hành chính “nhân tạo”, có tính chất trung gian (huyện, khu phố) chỉ để tổ chức cơ quan hành chính đại diện cho Chính phủ hoặc chính quyền cấp trên. Vì thế Điều 79 Hiến pháp 1959 quy định: “Ở mỗi đơn vị hành chính nói trên đều tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính”.
Bốn là, các đơn vị hành chính theo Hiến pháp 1959 không chỉ thuần tuý là cơ sở để tổ chức các cơ quan chính quyền địa phương nhằm quản lý các lĩnh vực kinh tế - xã hội ở địa phương, mà còn là cơ sở để tổ chức các cơ quan tư pháp. Khác với Hiến pháp 1946, hệ thống các cơ quan tư pháp chỉ bao gồm các Toà án và được tổ chức theo nguyên tắc thẩm quyền xét xử (Toà án tối cao, các Toà án phúc thẩm, các Toà án đệ nhị cấp và các Toà án sơ cấp), Hiến pháp 1959 quy định thành lập hệ thống cơ quan kiểm sát và trên cơ sở Hiến pháp, các luật về tổ chức Tòa án nhân dân và Viện Kiểm sát nhân dân quy định Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân ở địa phương được tổ chức theo nguyên tắc đơn vị hành chính tương ứng với tỉnh, huyện, thành phố và khu phố. Các đơn vị hành chính này bắt đầu từ đây trở thành các đơn vị hành chính “đa chức năng”, vừa là cơ sở để tổ chức các cơ quan chính quyền địa phương, vừa là cơ sở để tổ chức các cơ quan tư pháp, cũng như các cơ quan lãnh đạo của Đảng, Mặt trận Tổ quốc, Công đoàn, Đoàn Thanh niên, Phụ nữ ...
b. Về cơ cấu tổ chức của các cấp chính quyền địa phương theo Hiến pháp 1959 và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp năm 1962
- Do vẫn còn phân biệt sự khác nhau giữa quản lý và tổ chức bộ máy ở địa bàn nông thôn khác với quản lý và tổ chức bộ máy ở địa bàn đô thị nên Hiến pháp 1959 và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp năm 1962 quy định tổ chức các cấp chính quyền ở tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương là khác nhau. Tỉnh tổ chức ba cấp chính quyền hoàn chỉnh là: cấp tỉnh - cấp huyện và cấp xã; ở mỗi cấp đều có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Khác với tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chỉ tổ chức hai cấp chính quyền (ở nội thành) là: cấp thành phố và cấp khu phố, ở mỗi cấp đều có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính.
- Giai đoạn này tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính theo xu hướng tăng cường số lượng các đại biểu Hội đồng nhân dân và các thành viên Ủy ban hành chính với quan niệm càng nhiều đại biểu của nhân dân tham gia chính quyền càng thể hiện chính quyền dân chủ. Vì vậy, các văn bản pháp luật về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp, về bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp được ban hành trên cơ sở Hiến pháp 1959 đã quy định số đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp tăng lên nhiều so với trước đây (Hội đồng nhân dân cấp xã từ 20 đến 40 đại biểu, cấp huyện, khu phố từ 30 đến 50 đại biểu, cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương từ 50 đến 120 đại biểu). Số thành viên Ủy ban hành chính các cấp và số Phó Chủ tịch Ủy ban hành chính ở mỗi cấp cũng tăng (Ủy ban hành chính cấp xã: 5 – 9 người, Ủy ban hành chính cấp huyện, khu phố: 7 – 9 người; Ủy ban hành chính cấp tỉnh, thành phố: 9 – 15 người).
c. Về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp
Lần đầu tiên Hiến pháp 1959 và Luật năm 1962 xác định: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương”. Còn Uỷ ban hành chính được xác định là “cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, đồng thời là cơ quan hành chính của Nhà nước ở địa phương” (Điều 80 và Điều 87 Hiến pháp; Điều 2 và Điều 3 Luật năm 1962). Những quy định này của Hiến pháp 1959 đánh dấu xu hướng tổ chức chính quyền địa phương của nước ta bắt đầu theo và chịu ảnh hưởng của mô hình tổ chức chính quyền Xô viết địa phương, thể hiện rõ nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa, đề cao vị trí và vai trò của Hội đồng nhân dân trước Ủy ban hành chính cùng cấp và trong hệ thống các cơ quan nhà nước nói chung. Bằng những quy định này, Hội đồng nhân dân không còn đơn thuần là các “cơ quan thay mặt cho nhân dân địa phương” mà nó còn là cơ quan quyền lực nhà nước, thay mặt cho nhà nước ở địa phương.
Cũng bắt đầu từ đây, Toà án nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện, Toà án nhân dân cấp thành phố và khu phố từ Chánh án, Phó Chánh án đến các thẩm phán và Hội thẩm nhân dân của các Toà án địa phương đều do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu (bãi nhiệm, miễn nhiệm), nhiệm kỳ bằng với nhiệm kỳ của Hội đồng nhân dân cấp đó.
Để phân biệt quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền ở nông thôn (tỉnh, huyện) với quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền ở đô thị (thành phố, khu phố), Luật năm 1962 một mặt quy định những nhiệm vụ, quyền hạn chung của Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp, mặt khác có những quy định riêng về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính thành phố, khu phố (Điều 46 và Điều 47 của Luật).
Thành phố tuy chia ra khu phố, nhưng chính quyền thành phố – về phương diện đối với nội thành – vẫn giữ tính chất một cấp chính quyền cơ bản, có nhiệm vụ trực tiếp giải quyết những vấn đề lớn có tính chất chung cho toàn thành phố.
Khu phố, cũng giống như huyện, không phải là cấp kế hoạch và ngân sách. Thành phố có thể giao cho khu phố thực hiện trong khu phố những nhiệm vụ và chỉ tiêu nhất định. Hội đồng nhân dân khu phố quyết định các biện pháp để thực hiện tốt nhất những nhiệm vụ và công tác do thành phố giao, kiểm tra, giám sát Uỷ ban hành chính khu phố thực hiện chức năng của cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Nhưng khác với cấp huyện, Hội đồng nhân dân khu phố không có quyền ban hành những quy định về trật tự, trị an, vệ sinh chung trong khu phố… vì những quy định về trật tự, trị an trong nội thành cần được thống nhất thực hiện trong toàn thành phố.
Nghiên cứu tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta giai đoạn này cần nhấn mạnh rằng: đây là giai đoạn miền Bắc được hoàn toàn giải phóng, tiến hành đồng thời hai nhiệm vụ chiến lược là xây dựng và bảo vệ miền Bắc xã hội chủ nghĩa và chi viện sức người, sức của cho sự nghiệp giải phóng miền Nam, thống nhất Tổ quốc.
Nhất là từ ngày 5-8-1964, đế quốc Mỹ mở rộng chiến tranh bằng không quân đánh phá miền Bắc, tiến hành cuộc chiến tranh xâm lược cực kỳ khốc liệt và man rợ đối với đất nước ta, các cơ quan chính quyền địa phương đã tổ chức và vận động nhân dân thực hiện khẩu hiệu: “Tất cả cho tiền tuyến, tất cả để chiến thắng giặc Mỹ xâm lược”, đã phát động phong trào thi đua “Mỗi người làm việc bằng hai”, phong trào “Thanh niên ba sẵn sàng, phụ nữ ba đảm đang”… đã góp phần rất quan trọng cho thắng lợi của cuộc kháng chiến chống Mỹ cứu nước, mà đỉnh cao là Chiến dịch Hồ Chí Minh lịch sử năm 1975, giải phóng hoàn toàn miền Nam, thống nhất Tổ quốc.
3. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo Hiến pháp 1980 và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1983 và năm 1989 (sửa đổi)
Sau ngày 30-4-1975 miền Nam được hoàn toàn giải phóng, nước ta được thống nhất sau hơn 30 năm chia cắt. Để thực hiện thống nhất nước nhà về mặt nhà nước, ngày 25-4-1976, cử tri cả nước tiến hành tổng tuyển cử bầu ra Quốc hội chung của nước. Quốc hội đã quyết định vấn đề xây dựng và ban hành một bản Hiến pháp mới cho Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thống nhất. Ngày 18-12-1980, tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội khoá VI đã chính thức thông qua bản Hiến pháp này, trong đó có Chương IX quy định về “Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân” (từ Điều 113 đến Điều 126). Trên cơ sở Hiến pháp 1980, Quốc hội ban hành Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1983. Ngày 30-6-1989, Quốc hội thông qua Nghị quyết sửa đổi bảy điều Hiến pháp 1980 (trong đó có sáu điều liên quan đến tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân) và trên cơ sở những sửa đổi này Quốc hội thông qua Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1989.
Nghiên cứu các quy định của Hiến pháp 1980 và các văn bản pháp luật được ban hành trên cơ sở Hiến pháp 1980, có thể khái quát mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta giai đoạn này như sau:
a. Về phân chia đơn vị hành chính theo Hiến pháp 1980
Các đơn vị hành chính theo Điều 113 Hiến pháp 1980 có những điểm khác biệt cơ bản so với các bản Hiến pháp 1946 và Hiến pháp 1959 là:
Thứ nhất, do không phân biệt sự khác nhau giữa địa bàn nông thôn và đô thị nên Hiến pháp 1980 đã phân chia các đơn vị hành chính của các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương là như nhau, đều có ba cấp là: tỉnh - huyện (thành phố, thị xã thuộc tỉnh) - xã (phường, thị trấn); Thành phố trực thuộc trung ương - quận (huyện, thị xã) - phường (xã, thị trấn).
Thứ hai, tất cả các đơn vị hành chính nói trên đều được xác định là đơn vị hành chính cơ bản, đều là cấp tổ chức chính quyền hoàn chỉnh, có cả Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở mỗi đơn vị hành chính này. Nội thành thành phố trực thuộc trung ương cũng có ba cấp đơn vị hành chính cơ bản như ở tỉnh.
Thứ ba, Hiến pháp 1980 chính thức đưa ra khái niệm về “đơn vị hành chính tương đương”, và bắt đầu từ đây có xu hướng là các văn bản pháp luật liên quan đến chính quyền địa phương ở các loại đơn vị hành chính khác nhau như thành phố trực thuộc trung ương, quận, phường... đều được xác định “tương đương” với tỉnh, với huyện, với xã và “gọi chung” là cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã, tức là lấy địa bàn nông thôn làm chuẩn.
Thứ tư, từ những năm 1960 - 1970, nhất là năm 1976 trước khi thông qua Hiến pháp 1980, chúng ta đã tiến hành hợp nhất các tỉnh, hợp nhất các huyện với quy mô lớn, để cả nước còn 36 tỉnh, 3 thành phố trực thuộc trung ương và một đặc khu Vũng Tàu - Côn Đảo.
b. Về cơ cấu tổ chức của các cấp chính quyền địa phương theo Hiến pháp 1980 (sửa đổi năm 1989)
Trong quá trình soạn thảo Hiến pháp 1980, vấn đề tổ chức chính quyền địa phương nói chung, nhất là chính quyền thành phố nói riêng được đặt ra thảo luận nhiều lần. Thành phố trực thuộc trung ương tổ chức mấy cấp chính quyền? Tên gọi mỗi cấp là gì? Vì khi đó ở nội thành Hà Nội, Hải Phòng có hai cấp chính quyền hoàn chỉnh: cấp thành phố và cấp khu phố, có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Dưới cấp khu phố là tiểu khu, Ban đại diện tiểu khu không phải là cơ quan chính quyền. Trong khi đó, ở nội thành thành phố Hồ Chí Minh có ba cấp chính quyền hoàn chỉnh: thành phố - quận - phường, có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.
Để thống nhất tổ chức chính quyền ở các thành phố trực thuộc trung ương trong cả nước, Hiến pháp 1980 đã quy định: các thành phố trực thuộc trung ương tổ chức ba cấp chính quyền hoàn chỉnh, có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân; ở nội thành các cấp lấy tên gọi thống nhất là: thành phố, quận, phường.
Ngày 30-6-1989, Quốc hội ra nghị quyết sửa đổi một số điều Hiến pháp 1980, quy định thành lập cơ quan Thường trực Hội đồng nhân dân từ cấp huyện và tương đương trở lên để tách chức năng thường trực Hội đồng nhân dân khỏi Uỷ ban nhân dân, cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.
Trên cơ sở sửa đổi Hiến pháp 1980, cũng tại kỳ họp này, ngày 30-6-1989 Quốc hội thông qua Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (sửa đổi). Theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1989, Thường trực Uỷ ban nhân dân các cấp (gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và Uỷ viên Thư ký Uỷ ban nhân dân) bị bãi bỏ, những nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân, theo quy định của Luật phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số tại phiên họp của Uỷ ban nhân dân.
Luật năm 1989 quy định việc thành lập Thường trực Hội đồng nhân dân từ cấp huyện trở lên. Thường trực Hội đồng nhân dân gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và thư ký Hội đồng nhân dân, do Hội đồng nhân dân bầu trong số các đại biểu Hội đồng nhân dân. Thường trực Hội đồng nhân dân được thành lập để chuyên chăm lo bảo đảm hoạt động công tác của Hội đồng nhân dân (xem: Điều 26 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1989).
c. Về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp
Hiến pháp 1980 đặc biệt đề cao vị trí, vai trò của các cơ quan dân cử các cấp (Quốc hội và Hội đồng nhân dân), áp dụng triệt để nguyên tắc về vị trí tối cao và nguyên tắc toàn quyền của các cơ quan dân cử trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước khác cùng cấp. Điều 6 Hiến pháp 1980 quy định một cách phiến diện rằng: “Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp” và khẳng định: “Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp là cơ sở chính trị của hệ thống cơ quan nhà nước”. Hiến pháp 1980 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1983, cũng như Luật năm 1989 sau này đều thể hiện rõ chủ trương tăng cường và đề cao vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân các cấp, nhấn mạnh tính quyền lực nhà nước của Hội đồng nhân dân. Điều này không chỉ thể hiện trong việc xác định vị trí, tính chất “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” như Hiến pháp 1959 trước đây, mà còn thể hiện ở việc mở rộng nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân trong việc “quyết định các chủ trương biện pháp nhằm xây dựng và phát triển địa phương về mọi mặt”, cũng như việc thành lập cơ quan thường trực của Hội đồng nhân dân từ cấp huyện trở lên để chuyên bảo đảm công tác, hoạt động của Hội đồng nhân dân, nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân - cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương.
Quán triệt quan điểm chỉ đạo của Đảng về “quyền làm chủ tập thể của nhân dân lao động”, được thể chế hóa trong Hiến pháp 1980 và được coi là “sợi chỉ đỏ” xuyên suốt nội dung, tinh thần Hiến pháp 1980, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1983 (sửa đổi năm 1989) đều có những quy định nhằm tăng cường chế độ làm việc tập thể của các cơ quan chính quyền địa phương. Theo quy định của Hiến pháp và Luật, để phát huy trí tuệ của tập thể Uỷ ban nhân dân, về nguyên tắc mọi vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân đều phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Những quy định này của Hiến pháp và Luật không phù hợp với tính chất hoạt động của Uỷ ban nhân dân các cấp, các cơ quan chấp hành và điều hành đòi hỏi hoạt động phải khẩn trương, nhạy bén trong việc xử lý, giải quyết những vấn đề nảy sinh ở địa phương, đồng thời không xác định rõ được vai trò và trách nhiệm của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cũng như các thành viên của Uỷ ban nhân dân các cấp.
Uỷ ban nhân dân các cấp về nguyên tắc nằm trong mối quan hệ “song trùng trực thuộc”, nhưng theo Hiến pháp 1980 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp năm 1983 và năm 1989 (sửa đổi) thiên về mối quan hệ theo chiều ngang, tức là với Hội đồng nhân dân cùng cấp. Uỷ ban nhân dân cấp trên, cũng như Chính phủ không có quyền tác động trực tiếp, kể cả trong trường hợp Uỷ ban nhân dân cấp này, Chủ tịch, các Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp này vi phạm pháp luật, không thực hiện mệnh lệnh, chỉ thị của cấp trên. Chỉ có Hội đồng nhân dân cùng cấp có quyền bãi miễn Uỷ ban nhân dân, nhưng Hội đồng nhân dân vì những lý do khách quan và chủ quan không thực quyền, hoạt động còn hình thức nên trên thực tế rất ít khi thực hiện quyền này. Đây chính là một trong những nguyên nhân làm cản trở sự quản lý thống nhất và thông suốt của hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước, hiệu lực quản lý và kỷ luật trong quản lý nhà nước không được bảo đảm ở nước ta trong giai đoạn này.
Khác với Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77 năm 1945 cũng như Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp năm 1962, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1983 và năm 1989 (sửa đổi) không những không có những quy định riêng về tổ chức chính quyền ở tỉnh và chính quyền ở thành phố mà còn không có sự phân định nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp. Mặc dù theo Điều 17 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1989 (sửa đổi), Quốc hội giao cho Hội đồng Nhà nước quy định “Nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân mỗi cấp”, nhưng suốt từ năm 1989 đến năm 1994, khi Quốc hội thông qua Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1994, Hội đồng Nhà nước vẫn chưa quy định. Đây chính là một trong những nguyên nhân gây khó khăn cho Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
4. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 và năm 2003 hiện hành
Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) là Hiến pháp thể chế hoá đường lối đổi mới được khẳng định tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (năm 1986) đã tạo ra một bước cải cách quan trọng trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm giải quyết các nhiệm vụ của quá trình chuyển đổi cơ chế kinh tế-xã hội từ tập trung bao cấp sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Nhưng khác với tổ chức bộ máy nhà nước ở trung ương có sự đổi mới mạnh mẽ so với Hiến pháp 1980, mô hình tổ chức các cấp chính quyền địa phương theo quy định của Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 và năm 2003 hiện hành về cơ bản không có sự thay đổi nhiều so với giai đoạn trước công cuộc đổi mới.
a. Về phân chia đơn vị hành chính theo Hiến pháp1992
Các đơn vị hành chính theo Hiến pháp1992 về cơ bản vẫn như Hiến pháp 1980, nhưng có một số điểm đáng lưu ý là:
Thứ nhất, Hiến pháp 1992 không quy định loại đơn vị hành chính tương đương với tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trước đây, áp dụng quy định của Hiến pháp1980, Đặc khu Vũng Tàu - Côn Đảo được thành lập là đơn vị hành chính tương đương với tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Đặc khu này sau khi bãi bỏ được sáp nhập với một số huyện của tỉnh Đồng Nai để thành lập tỉnh mới là tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu.
Thứ hai, Hiến pháp 1992 không xác định đơn vị hành chính nào là cơ bản, tổ chức cấp chính quyền hoàn chỉnh, có cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, đơn vị nào là cấp trung gian, không tổ chức Hội đồng nhân dân, nên quy định: “Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do luật định” (Điều 118). Mặc dù, theo chúng tôi, đây là vấn đề quan trọng nhất, là cơ sở có tính quyết định trong việc tổ chức hợp lý mô hình chính quyền địa phương nên rất cần được quy định ở cấp độ Hiến pháp, chứ không nên ở cấp độ luật quy định. Nhưng rồi khi xây dựng Luật năm 1994, cũng như Luật năm 2003 hiện hành, vấn đề này vẫn chưa giải quyết được, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân vẫn được thành lập ở tất cả các đơn vị hành chính.
Thứ ba, từ cuối những năm 1980, đầu những năm 1990 và kéo dài cho đến hiện nay có xu hướng chia tách các tỉnh trở về hiện trạng như trước khi nhập tỉnh, số lượng các đơn vị hành chính cấp tỉnh đã gần trở về như thời Pháp thuộc. Xu hướng chia tách, thành lập mới các quận, huyện, phường, xã mấy năm gần đây cũng gia tăng mạnh mẽ.
Hiện nay, theo số liệu thống kê (tính đến ngày 31-12-2006), cả nước có 64 đơn vị hành chính cấp tỉnh (trong đó có năm thành phố trực thuộc trung ương); 673 đơn vị cấp huyện (trong đó có: 543 huyện, 43 quận, 33 thành phố thuộc tỉnh, 54 thị xã); 10.925 đơn vị cấp xã (trong đó có: 9.098 xã, 1.230 phường và 597 thị trấn).
b. Về cơ cấu tổ chức các cấp chính quyền địa phương
Theo quy định của Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 và năm 2003 hiện hành, tất cả các đơn vị hành chính nói trên đều được xác định là cấp chính quyền hoàn chỉnh, đều tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
Hội đồng nhân dân vẫn được xác định là “cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương” (Điều 119 Hiến pháp 1992, Điều 1 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân). Còn Ủy ban nhân dân vẫn được xác định do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra, “là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân cùng cấp, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương” (Điều 123 Hiến pháp 1992, Điều 2 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân).
Nhưng khác với Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1989 (sửa đổi), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 quy định Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn cũng có Chủ tịch và Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân và đến Luật năm 2003 quy định cho Hội đồng nhân dân cả ba cấp đều thành lập Thường trực Hội đồng nhân dân.
Thực hiện chủ trương của Đảng và Nhà nước về phát huy dân chủ, đẩy mạnh phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương, các văn bản pháp luật liên quan đến chính quyền địa phương được ban hành những năm vừa qua đã quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan chính quyền địa phương ở mỗi cấp, như Pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ngày 3-7-1996 về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân mỗi cấp, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân mỗi cấp đối với mỗi lĩnh vực tương ứng...
Để bảo đảm kết hợp việc phát huy trí tuệ của tập thể Ủy ban nhân dân trong việc quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương, đồng thời tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của người đứng đầu Ủy ban nhân dân các cấp, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 và Luật năm 2003 hiện hành quy định cụ thể những vấn đề nhất thiết phải thảo luận tập thể, quyết định theo đa số tại phiên họp của Ủy ban nhân dân, những vấn đề khác Chủ tịch Ủy ban nhân dân có toàn quyền quyết định, hoặc phân công các Phó Chủ tịch, các thành viên khác của Ủy ban nhân dân thực hiện và phải chịu trách nhiệm về các quyết định này.
Để lãnh đạo Ủy ban nhân dân các cấp, bảo đảm sự quản lý Nhà nước thống nhất từ trung ương đến cơ sở, theo quy định của Luật Tổ chức Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có quyền điều động, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; còn Chủ tịch Ủy ban nhân dân, theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 và năm 2003, có quyền điều động, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp.
Thực hiện chương trình cải cách hành chính, tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương cũng đã được kiện toàn, sắp xếp lại và đổi mới. Để tổ chức hợp lý các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân và phân cấp cho chính quyền địa phương về vấn đề này, ngày 29-9-2004 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 171/NĐ-CP quy định về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Nghị định số 172/NĐ-CP quy định về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện. Hiện nay, các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh từ 38-40 đã giảm còn 20-24 đầu mối, cấp huyện từ 20-27 xuống còn 10-15 đầu mối.
Ngoài Hiến pháp và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân hiện hành, những năm gần đây Quốc hội, Chính phủ đã ban hành các văn bản pháp luật để đẩy mạnh phân cấp cho chính quyền địa phương về ngân sách, về tổ chức bộ máy hành chính và quản lý biên chế, cũng như các lĩnh vực quản lý khác ở địa phương...
II. MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ ĐỔI MỚI MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở NƯỚC TA TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY
60 năm qua, cùng với sự lớn mạnh của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, dưới sự lãnh đạo của Đảng, chính quyền địa phương cũng không ngừng được củng cố và kiện toàn, đáp ứng kịp thời yêu cầu cách mạng của mỗi thời kỳ, bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của nhân dân và đã có những đóng góp to lớn vào sự nghiệp chung của đất nước, của dân tộc.
Tuy nhiên, trước nhu cầu đổi mới tổ chức chính quyền địa phương nhằm thực hiện quyền làm chủ của nhân ở địa phương, phát huy quyền chủ động, năng động, sáng tạo và tăng cường trách nhiệm của địa phương và cơ sở trong cơ chế quản lý mới, thực hiện nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền, kế thừa kinh nghiệm và các giá trị của Hiến pháp 1946 và các bản Hiến pháp sau này, thực tiễn tổ chức chính quyền địa phương của nước ta và kinh nghiệm của các nước, chúng tôi xin nêu một số bất cập về lý luận và thực tiễn tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay, nhu cầu và hướng đổi mới như sau:
1. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương của nước ta hiện nay được tổ chức theo nguyên tắc nào trong các mối quan hệ: giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau, giữa Ủy ban nhân dân với Hội đồng nhân dân cùng cấp và với cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (đối với cấp tỉnh là với Chính phủ) vẫn chưa được giải quyết về lý luận và thực tiễn. Theo Điều 6 Hiến pháp hiện hành nước ta xác định thì tất cả các cơ quan nhà nước đều “tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”. Nhưng các quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân lại thể hiện rõ tính tập trung về trung ương, về cấp trên. Thực tế là trung ương và cấp trên không thể nắm, không thể quản được địa phương. Còn địa phương và cấp dưới cũng không có được quyền chủ động, phát huy sự sáng tạo, năng động trong việc giải quyết kịp thời những vấn đề bức xúc của mình nên phải “xé rào” như một số địa phương đã làm trong thời gian vừa qua. Cần nghiên cứu để giải quyết triệt để vấn đề này.
2. Việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ ở nước ta những năm vừa qua chưa được giải quyết thoả đáng về lý luận và thực tế. Vì thế nên mới có chuyện khi thì ồ ạt sáp nhập tỉnh (năm 1980 cả nước có 36 tỉnh, ba thành phố trực thuộc trung ương và một đặc khu Vũng Tàu-Côn Đảo) để rồi sau đó lần lượt chia tách tỉnh trả lại gần như trước khi nhập tỉnh. Việc xác định vị trí, tính chất và vai trò của từng loại đơn vị hành chính cũng là vấn đề rất quan trọng, có ý nghĩa quyết định trong việc tổ chức hợp lý các cấp chính quyền địa phương. Cuối những năm 1970 đến giữa những năm 1980 chúng ta đã có chủ trương không đúng khi xác định huyện là địa bàn chiến lược nên đã ban hành một loạt văn bản về xây dựng huyện và tăng cường cấp huyện, trong khi đơn vị hành chính này một thời gian dài chỉ là “cấp trung gian”. Do không xác định đúng các đơn vị hành chính nên chúng ta không giải quyết được vấn đề tổ chức mấy cấp chính quyền ở tỉnh, mấy cấp ở thành phố, cấp nào có Hội đồng nhân dân, còn cấp nào chỉ có Ủy ban nhân dân. Đây là vấn đề được thảo luận nhiều từ khi soạn thảo Hiến pháp 1992 đến nay vẫn chưa giải quyết xong (Khác với 3 bản Hiến pháp trước đây, chỉ có Hiến pháp 1992 không quy định về vấn đề rất quan trọng này mà dành cho Luật quy định, theo tôi là rất không nên).
Cần nghiên cứu, quy định thêm một cấp đơn vị hành chính có tính chất vùng hoặc miền gồm một số tỉnh, thành phố để tổ chức bộ máy hành chính gọn nhẹ nhưng có thẩm quyền cụ thể, đại diện cho Chính phủ để kịp thời chỉ đạo và kiểm soát hoạt động chính quyền địa phương. Cấp đơn vị hành chính này ở nước ta trước đây đã từng có là cấp Kỳ thời Pháp thuộc và thời kỳ đầu sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, cấp Bộ theo Hiến pháp 1946, cấp Chiến khu và sau đó là Liên khu thời kỳ kháng chiến chống Pháp. Trên thế giới, ở các nhà nước đơn nhất cũng có đơn vị hành chính này, như Pháp, Italia... cũng có đơn vị hành chính vùng, có chính quyền cấp vùng để đại diện cho Chính phủ.
Hiện nay, Chính phủ và các Bộ đều có Văn phòng 2 đặt tại Thành phố Hồ Chí Minh. Nhưng đây là cơ quan được lập ra từ sau ngày giải phóng miền Nam năm 1975 để tiếp quản các cơ sở tương ứng của chính quyền Sài Gòn, có vai trò quan trọng trong những năm đầu sau giải phóng. Địa vị pháp lý các Văn phòng 2 của Chính phủ và các Bộ cho đến nay là không còn phù hợp vì chức năng, thẩm quyền và trách nhiệm rất mờ nhạt, không rõ ràng, hoạt động không hiệu quả, lãng phí về trụ sở, phương tiện, kinh phí và nhân sự v.v., rất cần phải được tổ chức lại.
3. Cần nghiên cứu và giải quyết dứt điểm mô hình tổ chức chính quyền ở địa bàn nông thôn và đô thị, chứ không thể tổ chức như nhau trong khi giữa hai địa bàn này có nhiều khác nhau về điều kiện kinh tế, địa lý, dân cư, kết cấu hạ tầng, nhất là thành phố trực thuộc trung ương còn có vị trí, vai trò của một trung tâm kinh tế, chính trị, văn hoá, khoa học v.v.., có ảnh hưởng đối với cả một vùng, cũng như đối với cả nước.
Trước đây, trong quá trình thảo luận về Dự thảo Hiến pháp 1992, cũng như thảo luận sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp (2001), có nhiều ý kiến rất khác nhau về mô hình tổ chức chính quyền địa phương các cấp nói chung, thành phố trực thuộc trung ương nói riêng. Khái quát lại có bốn loại ý kiến, kiến nghị về vấn đề này là:
Loại ý kiến thứ nhất: đề nghị giữ mô hình tổ chức Hội đồng nhân dân ở ba cấp như hiện nay. Vì ở cấp hành chính nào cũng cần có Hội đồng nhân dân để đại diện cho nhân dân ở cấp đó, Hội đồng nhân dân ở ba cấp đã ổn định qua nhiều năm, đã hoạt động tương đối hiệu quả, không nên làm xáo trộn lớn về tổ chức Hội đồng nhân dân.
Loại ý kiến thứ hai: đề nghị chỉ tổ chức Hội đồng nhân dân ở hai cấp là cấp tỉnh và cấp xã. Vì Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có nhiệm vụ, quyền hạn quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, chính quyền cấp tỉnh có vai trò quản lý toàn diện các lĩnh vực kinh tế-xã hội trên địa bàn. Hội đồng nhân dân cấp xã là cấp cơ sở, gắn bó trực tiếp với nhân dân, phản ánh tâm tư, nguyện vọng của nhân dân, quan tâm chăm lo đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân ở cơ sở. Bỏ Hội đồng nhân dân ở cấp huyện nhìn chung không ảnh hưởng đến quản lý nhà nước, tạo điều kiện có thể tăng số lượng đại biểu cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và cấp xã.
Loại ý kiến thứ ba: đề nghị giữ mô hình tổ chức Hội đồng nhân dân ở tỉnh, huyện và xã; nhưng bỏ Hội đồng nhân dân ở quận, phường thuộc thành phố trực thuộc trung ương; bỏ Hội đồng nhân dân các phường thuộc thị xã và thành phố thuộc tỉnh.
Loại ý kiến thứ tư: đề nghị chỉ tổ chức Hội đồng nhân dân ở hai cấp là cấp tỉnh và cấp xã; riêng thành phố trực thuộc trung ương chỉ tổ chức Hội đồng nhân dân ở một cấp là cấp thành phố .
Cần phải nghiên cứu tổ chức các cấp chính quyền địa phương sao cho phù hợp với tính đa dạng của các địa phương, phản ánh được các đặc điểm và điều kiện đặc thù của địa phương nhằm phát huy tính chủ động, năng động, các tiềm năng của địa phương. Tổ chức chính quyền ở các đô thị cần phải được xem xét riêng biệt sao cho phù hợp và bảo đảm phát triển có kế hoạch, đồng đều, thống nhất trong một đô thị, chứ không thể quản lý theo kiểu chia tách, cắt khúc như lâu nay.
4. Vấn đề phân cấp chúng ta đã đề ra, đã ban hành một số văn bản pháp luật về vấn đề này. Nhưng những quy định này còn chung chung, không cụ thể, không rõ ràng, không nhất quán và còn tản mạn. Để tăng cường tính chủ động, năng động và tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền địa phương, của mỗi tỉnh, thành phố cần phải phân định rõ và đầy đủ thẩm quyền cho địa phương, cho cấp dưới. Thực hiện nguyên tắc mà chúng ta đã từng đề ra từ lâu nhưng không thực hiện đúng là: việc gì, ở cấp nào có điều kiện và khả năng thực hiện tốt nhất thì phân giao đầy đủ quyền hạn và bảo đảm những điều kiện cần thiết cho cấp đó giải quyết. Cơ quan được phân giao thẩm quyền phải hoàn toàn chịu trách nhiệm về các quyết định của mình. Các cơ quan chính quyền cấp trên tăng cường kiểm tra, giám sát nhưng không can thiệp, làm thay cấp dưới.
5. Xu hướng chung của các nhà nước dân chủ trên thế giới hiện nay là tổ chức chính quyền địa phương theo nguyên tắc tự quản. Liên minh Châu Âu năm 1985 đã thông qua Công ước về tự quản địa phương, nên đối với những nước mới muốn xin gia nhập Liên minh Châu Âu thì một trong những điều kiện đòi hỏi là phải tham gia Công ước này. Hiện nay Liên hợp quốc đang tiến tới xây dựng và thông qua Hiến chương quốc tế về tự quản địa phương. Vì vậy, chúng ta cần nghiên cứu tiếp thu những kinh nghiệm hay của tổ chức tự quản địa phương, những điều kiện và khả năng có thể áp dụng được ở nước ta để hướng tới đổi mới một cách cơ bản tổ chức chính quyền địa phương trong giai đoạn mới.
[1]. Theo Bảng đính kèm theo Sắc lệnh số 51 ngày 17-10-1945 về thể lệ Tổng tuyển cử bầu Quốc hội, cả nước vẫn duy trì 70 đơn vị hành chính tỉnh, thành phố và vẫn giữ nguyên tên gọi các tỉnh, thành phố từ thời Pháp thuộc.
+. Điều 1 Sắc lệnh số 77 ngày 21-12-1946 quy định: “các tỉnh lỵ và những nơi đô hội mà lâu nay về mặt hành chính được biệt lập và trực tiếp với tỉnh, từ nay sẽ gọi là thị xã”
[3]. Năm 1975, hai khu tự trị Việt Bắc và Tây Bắc được bãi bỏ theo Nghị quyết của Quốc hội ngày 27-12-1975.
[4]. Trước khi có Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp đều có quyền ban hành văn bản về xử phạt vi phạm hành chính.
[5]. Trương Đắc Linh: "Một số ý kiến về vấn đề thành lập cơ quan thường trực Hội đồng nhân dân", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 1, 1989, tr. 29-34.
[6]. Chế độ làm việc tập thể được áp dụng không chỉ với Uỷ ban nhân dân các cấp, mà còn được áp dụng cả với Hội đồng Bộ trưởng (Chính phủ) và Hội đồng Nhà nước (nguyên thủ quốc gia tập thể).
[7]. Xem Tổng cục thống kê. Số đơn vị hành chính có đến ngày 31/12/2006.
[8]. Xem: Tờ trình số 310/UBTVQH10 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội: "Về những vấn đề cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 về tổ chức bộ máy nhà nước" tại Kỳ họp thứ 9 Quốc hội khoá X, ngày 18-05-2001, tr.9-10.