Về mô hình cơ quan bảo vệ Hiến pháp trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992

18/09/2013

Hội đồng Hiến pháp là một nội dung đã được nghiên cứu, tranh luận kỹ lưỡng trong suốt quá trình biên tập để tìm ra giải pháp phù hợp với thể chế chính trị Việt Nam, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; tiệm cận dần với xu thế chung của nhân loại trong tiến trình hội nhập quốc tế. Để tìm ra giải pháp đối với Hội đồng Hiến pháp, một thiết chế mới đối với chúng ta, luôn có ba vấn đề cần được giải đáp. Đó là: vì sao phải tổ chức cơ quan này, mô hình cụ thể thế nào và cơ quan này có những nhiệm vụ, quyền hạn gì?

Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 đã được chỉnh lý trên cơ sở nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của các ĐBQH tại Kỳ họp thứ Năm, QH Khóa XIII vừa qua và đã được Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cho ý kiến tại Phiên họp lần thứ 7 ngày 10.8.2013. Một trong những nội dung quan trọng là quy định về Hội đồng Hiến pháp với 2 phương án (Điều 117, Chương X).

Có thể nói, đây là một nội dung đã được nghiên cứu, tranh luận kỹ lưỡng trong suốt quá trình biên tập để tìm ra giải pháp phù hợp với thể chế chính trị Việåt Nam, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; tiệm cận dần với xu thế chung của nhân loại trong tiến trình hội nhập quốc tế. Để tìm ra giải pháp đối với Hội đồng Hiến pháp, một thiết chế mới đối với chúng ta, luôn có ba vấn đề cần được giải đáp. Đó là: vì sao phải tổ chức cơ quan này, mô hình cụ thể thế nào và cơ quan này có những nhiệm vụ, quyền hạn gì?

Thứ nhất, chúng tôi cho rằng, việc thành lập Hội đồng Hiến pháp là nhằm thể chế hóa chủ trương của Đảng đã nêu tại văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X, Hội nghị lần thứ Năm, Ban Chấp hành Trung ương Đảng Khóa X, Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI, Hội nghị lần thứ Năm và Hội nghị lần thứ Bảy, Ban chấp hành Trung ương Đảng Khóa XI. Đó là xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp. Đồng thời, cũng nhằm cụ thể hóa cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp đã được khẳng định trong Cương lĩnh Xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011). Đây là bước tiến quan trọng về nhận thức của chúng ta trong tổ chức, phân công quyền lực, bảo đảm quyền lực nhà nước phải có sự kiểm soát. Chủ trương này của Đảng cũng thể hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân vì qua tổng hợp ý kiến nhân dân về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cho thấy, nhiều ý kiến đề nghị thành lập cơ quan bảo vệ Hiến pháp chuyên trách, độc lập.

Mặt khác, việc thành lập cơ quan bảo hiến chuyên trách (Hội đồng Hiến pháp) là đòi hỏi khách quan của quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền ở nước ta. Bởi vì, yêu cầu cơ bản của Nhà nước pháp quyền là phải bảo đảm tính tối thượng của Hiến pháp và có cơ chế phân công, kiểm soát giữa các cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước để tránh lạm quyền. Vì vậy, việc thành lập Hội đồng Hiến pháp sẽ là cơ chế bổ sung cần thiết bên cạnh cơ chế kiểm tra, giám sát hiện hành để thông qua đó, các cơ quan nhà nước có thể thực hiện sự kiểm soát lẫn nhau trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ do Hiến pháp giao.

Nghiên cứu kinh nghiệm thế giới cho thấy, trong tiến trình tổ chức và quản trị xã hội, ngày nay ở các nước dân chủ trên thế giới, bên cạnh các thiết chế truyền thống như Nghị viện (cơ quan lập pháp), Tổng thống hoặc Chính phủ (cơ quan hành pháp), Tòa án (cơ quan tư pháp), ngày càng xuất hiện nhiều loại hình cơ quan chuyên biệt hoạt động độc lập theo luật do Nghị viện đặt ra. Chẳng hạn cơ quan bảo vệ Hiến pháp (Tòa án Hiến pháp, Hội đồng Hiến pháp), Ủy ban Bầu cử, Kiểm toán, Ngân hàng Trung ương, Ủy ban Chống tham nhũng... Số lượng, những loại hình cụ thể tùy thuộc vào trình độ phát triển và mức độ dân chủ ở mỗi quốc gia. Vì sao như vậy? Theo suy nghĩ cá nhân, tôi cho rằng xuất phát từ nguyên tắc tất cả quyền lực thuộc về nhân dân, nguyên tắc chủ quyền nhân dân. Nhân dân đặt ra Hiến pháp và trao quyền cho các thiết chế nhà nước để tổ chức và quản trị xã hội. Theo đó, quyền lực nhà nước trên các phương diện lập pháp, hành pháp, tư pháp được trao cho các thiết chế tương ứng đảm nhiệm. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, luôn có xu hướng lạm quyền và tha hóa quyền lực, cho dù, giữa các thiết chế này được tổ chức theo nguyên tắc phân quyền, kiềm chế và đối trọng với những cơ chế kiểm soát quyền lực cụ thể. Đồng thời, với xu thế dân chủ hóa xã hội, yêu cầu công khai, minh bạch trong hoạt động của mỗi thiết chế trong bộ máy nhà nước cũng như trong việc tổ chức và quản trị xã hội trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Vì vậy, chính nhân dân và xã hội đặt ra yêu cầu, đòi hỏi cần đa dạng hóa các loại hình cơ quan, thiết chế bên cạnh các thiết chế truyền thống để thực hiện tốt hơn chủ quyền của mình trong việc kiểm soát hoạt động của bộ máy nhà nước, kiểm soát quyền lực.

Ở Việt Nam, trong nhiều chục năm qua, từ khi nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra đời (nay là Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam), mô hình bộ máy nhà nước qua 4 bản Hiến pháp (1946, 1959, 1980, 1992), trừ Hiến pháp năm 1946 chưa được tổ chức thực hiện, tuy có những khác biệt về tên gọi, hình thức tổ chức, nhưng nhìn chung được tổ chức theo mô hình Xô Viết, với các cơ quan thực hiện ba nhóm quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, trong đó QH là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Các hoạt động như bầu cử, ngân hàng, kiểm toán, phòng, chống tham nhũng, bảo vệ Hiến pháp... được giao cho các cơ quan hữu quan và gắn với hoạt động của các cơ quan này. Lý giải cho tình hình này có thể có nhiều lý do. Trước hết, sau khi nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra đời, nước ta bị cuốn vào cuộc chiến đấu tranh giành độc lập, giải phóng đất nước. Vì thế, trong tổ chức và quản trị xã hội không đặt ra nhiều vấn đề, kể cả hoạt động lập pháp. Mặt khác, trong một thời gian dài, với mô hình Nhà nước chuyên chính vô sản, cùng với cuộc chiến tranh giải phóng dân tộc kéo dài trên 30 năm, chúng ta không có nhiều thời gian dành cho nhiệm vụ tổ chức và quản trị xã hội. Ngay cả khi bắt tay xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân thì những tư tưởng, thói quen của Nhà nước chuyên chính vô sản vẫn còn chi phối nhiều hoạt động của bộ máy nhà nước. Những nguyên nhân trên dẫn đến tình trạng hạn chế nhận thức của chúng ta trong việc tổ chức và quản trị xã hội, mà biểu hiện của nó chính là trong hệ thống chính trị nước ta, với tư cách là một bộ phận, bộ máy nhà nước vẫn chỉ gồm những cơ quan truyền thống thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.

Cùng với chủ trương đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới đất nước cả về kinh tế và chính trị, trong điều kiện dân chủ hóa xã hội cũng như hội nhập quốc tế, rõ ràng rằng, bộ máy nhà nước với tư cách là một bộ phận của kiến trúc thượng tầng, cũng cần được hoàn thiện, kể cả đa dạng hóa các loại hình cơ quan chuyên biệt hoạt động độc lập. Điều quan trọng là cần phải hiến định những cơ quan đó làm cơ sở cho việc tổ chức và hoạt động sau này.

Từ những trình bày trên, theo ý kiến tôi, trong lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 này cần bổ sung một số thiết chế chuyên biệt như Hội đồng Hiến pháp, Ủy ban Bầu cử quốc gia, Kiểm toán Nhà nước là phù hợp.

Thứ hai, nếu thành lập cơ quan bảo vệ Hiến pháp, thì mô hình nào cần được lựa chọn? Như đã trình bày, thiết chế bảo vệ Hiến pháp độc lập cho đến nay là hoàn toàn chưa có trong bộ máy nhà nước ở nước ta. Nghiên cứu kinh nghiệm thế giới cho thấy, nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp chủ yếu được giao cho cơ quan độc lập (Tòa án Hiến pháp hoặc Hội đồng Hiến pháp) hoặc được giao cho Tòa án kiêm nhiệm. Ở nước ta, cơ chế bảo vệ Hiến pháp được thực hiện theo phương thức phi tập trung. Hoạt động này chủ yếu dựa vào hoạt động tự kiểm tra, giám sát và tự khắc phục. Việc thiếu cơ quan chuyên trách dẫn đến hiệu quả thấp. Đơn cử, hoạt động giám sát tối cao của QH, trong đó có việc giám sát việc tuân theo Hiến pháp, mà chủ yếu là giám sát văn bản quy phạm pháp luật. Trong khi đó, QH là một thiết chế ở tầm vĩ mô, các cơ quan của QH với nhiều nhiệm vụ quan trọng, các ĐBQH chủ yếu hoạt động kiêm nhiệm nên không có điều kiện để thường xuyên xem xét và phát hiện hành vi vi hiến để yêu cầu xử lý kịp thời.

Vấn đề đặt ra là, giữa hai mô hình phổ quát mà nhiều nước hiện nay áp dụng: Tòa án Hiến pháp hay Hội đồng Hiến pháp thì nên lựa chọn mô hình nào? Tuy có điều giống nhau rất cơ bản là nhiệm vụ bảo vệ tính tối thượng của Hiến pháp nhưng giữa hai mô hình này cũng có những điểm khác nhau cơ bản cả về tổ chức, phương thức hoạt động cũng như thẩm quyền cụ thể. Với mô hình Tòa án Hiến pháp thì việc giải quyết những vấn đề liên quan đến Hiến pháp, chẳng hạn khiếu kiện, cáo buộc vi phạm Hiến pháp được xử lý bởi chính phán quyết của Tòa án Hiến pháp. Hoạt động của cơ quan này thông qua các Thẩm phán với trình tự tố tụng tương tự như thủ tục tố tụng tư pháp. Có thể khẳng định đây là mô hình đang được đa số các nước áp dụng. Tuy nhiên, do là một thiết chế mới, chúng ta không có kinh nghiệm, hơn nữa, đội ngũ chuyên gia am tường về Hiến pháp để có thể bổ nhiệm làm Thẩm phán không nhiều. Vì vậy, chưa nên áp dụng mô hình này trong tổ chức bộ máy của Nhà nước ta hiện nay.

Về Hội đồng Hiến pháp, đây là mô hình được một số quốc gia áp dụng, được xây dựng và hoàn thiện trên cơ sở mô hình Hội đồng Hiến pháp của Cộng hòa Pháp (Conseil Constitutionel). Về tổ chức và phương thức hoạt động, Hội đồng Hiến pháp có nhiều đặc điểm của một cơ quan chính trị - pháp lý hơn là cơ quan tài phán Hiến pháp thực thụ bởi một số đặc trưng:

- Trong số thành viên của Hội đồng Hiến pháp, các cựu Tổng thống là thành viên đương nhiên.

- Thành viên của Hội đồng Hiến pháp không bắt buộc phải có chuyên môn về pháp luật.

- Quy trình giải quyết tại Hội đồng Hiến pháp không công khai và thiếu đặc trưng của thủ tục tố tụng.

- Kiểm tra tính hợp hiến của một đạo luật trước khi công bố hoặc kiểm tra tính hợp hiến của đạo luật đang có hiệu lực thi hành…

Tuy số lượng các quốc gia áp dụng mô hình này không nhiều (30/175), nhưng theo tôi, việc lựa chọn mô hình Hội đồng Hiến pháp là phù hợp giữa nhận thức chính trị và yêu cầu thực tiễn đặt ra hiện nay. Bởi vì, mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của Hội đồng Hiến pháp như trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 không trùng lặp, chồng chéo với tổ chức và hoạt động của các cơ quan hiện hành mà vẫn bảo đảm nguyên tắc tổ chức và mô hình tổng thể của bộ máy nhà nước ở nước ta, không ảnh hưởng đến vị trí, vai trò của QH là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Hội đồng Hiến pháp kiểm tra tính hợp hiến mang tính hậu kiểm và ngoại kiểm (từ bên ngoài) do có địa vị pháp lý độc lập với cơ quan ban hành văn bản, khác với hoạt động thẩm định, thẩm tra tính hợp hiến (tiền kiểm) của các cơ quan của Chính phủ và QH.

Thứ ba, về nhiệm vụ của Hội đồng Hiến pháp, Điều 117 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 có hai phương án, cụ thể là:

Phương án 1:

1. Hội đồng Hiến pháp là cơ quan do Quốc hội thành lập, có các nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:

a) Xem xét tính hợp hiến của luật, nghị quyết của Quốc hội. Trường hợp Hội đồng Hiến pháp xác định quy định hoặc văn bản không phù hợp với Hiến pháp thì quy định hoặc văn bản đó bị tạm dừng việc thi hành cho đến khi Quốc hội xem xét, quyết định tại kỳ họp gần nhất. Nếu có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết giữ nguyên quy định hoặc văn bản đó thì quy định hoặc văn bản đó tiếp tục có hiệu lực;

b) Xem xét tính hợp hiến của văn bản do Chủ tịch Nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành; trường hợp Hội đồng Hiến pháp xác định quy định hoặc văn bản không phù hợp với Hiến pháp thì quy định hoặc văn bản đó bị tạm dừng việc thi hành cho đến khi cơ quan ban hành văn bản sửa đổi hoặc hủy bỏ quy định hoặc văn bản trái Hiến pháp. Nếu cơ quan ban hành văn bản đó không sửa đổi hoặc hủy bỏ quy định hoặc văn bản đó thì Hội đồng Hiến pháp kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định.

c) Xem xét tính hợp hiến của điều ước quốc tế được ký kết nhân danh Nhà nước trước khi trình Quốc hội, Chủ tịch Nước phê chuẩn.

2. Hội đồng Hiến pháp gồm Chủ tịch, Phó chủ tịch và các Ủy viên. Hội đồng Hiến pháp chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội.

3. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể, trình tự, thủ tục hoạt động của Hội đồng Hiến pháp và số lượng, nhiệm kỳ của thành viên Hội đồng Hiến pháp do luật định.

Phương án 2:

1. Hội đồng Hiến pháp là cơ quan do Quốc hội thành lập, có các nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:

a) Xem xét tính hợp hiến của luật, nghị quyết của Quốc hội, nếu xác định văn bản của Quốc hội không phù hợp với Hiến pháp thì kiến nghị Quốc hội xem xét lại văn bản đó tại kỳ họp gần nhất;

b) Xem xét tính hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật do Chủ tịch Nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành, nếu xác định văn bản của Chủ tịch Nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao không phù hợp với Hiến pháp thì Hội đồng Hiến pháp tạm đình chỉ việc thi hành và yêu cầu cơ quan đã ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung văn bản; trường hợp cơ quan đã ban hành văn bản đó không thực hiện yêu cầu của Hội đồng Hiến pháp thì Hội đồng Hiến pháp kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định;

c) Xem xét tính hợp hiến của điều ước quốc tế được ký kết nhân danh Nhà nước trước khi trình Quốc hội, Chủ tịch Nước phê chuẩn.

2. Hội đồng Hiến pháp gồm Chủ tịch, Phó chủ tịch và các Ủy viên. Hội đồng Hiến pháp chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội.

3. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể, trình tự, thủ tục hoạt động của Hội đồng Hiến pháp và số lượng, nhiệm kỳ của thành viên Hội đồng Hiến pháp do luật định.

Theo quy định trên đây, Hội đồng Hiến pháp có ba nhiệm vụ, quyền hạn. Nhìn chung, việc xác định ba nhiệm vụ, quyền hạn như Dự thảo đã được cân nhắc khá kỹ. Một mặt, nghiên cứu, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của thế giới. Mặt khác, cũng phải bảo đảm phù hợp với tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước ta. Kinh nghiệm của nhiều nước cho thấy, trước những thiết chế mới, trong khi đang còn những nhận thức khác nhau, yêu cầu đòi hỏi cũng rất khác nhau thì việc lựa chọn mô hình nào, trao cho nó nhiệm vụ, quyền hạn gì cũng cần được cân nhắc thận trọng, bảo đảm cho thiết chế đó vận hành có hiệu quả. Theo tinh thần đó, tôi tán thành trước mắt trao cho Hội đồng Hiến pháp ba nhiệm vụ như khoản 1 Điều 117 là phù hợp. Mỗi phương án đều có mặt tích cực và hạn chế riêng nhưng theo tôi, phương án 1 là hợp lý hơn.

Đồng thời cũng cần biên tập lại để xác định rõ hơn về vị trí, vai trò của Hội đồng Hiến pháp; chẳng hạn, cần xác định đây là cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp.

Ts Nguyễn Văn Thuận-Nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật

(Nguồn: http://daibieunhandan.vn/)