Tại Kỳ họp thứ Năm, QH Khóa XIII đã dành nhiều thời gian thảo luận về việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Kết quả thảo luận ở Hội trường và ở Tổ cho thấy: đa số ý kiến ĐBQH cho rằng, nhu cầu bảo vệ Hiến pháp hiện nay ở nước ta là tất yếu khách quan nhằm thể chế chủ trương của Đảng về bảo đảm tính tối thượng của Hiến pháp và xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN(1). Cùng với ý kiến góp ý của ĐBQH, qua tổng hợp ý kiến của người dân về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cho thấy, nhiều ý kiến đề nghị cần thành lập cơ quan bảo vệ Hiến pháp chuyên trách, độc lập.
Hiến pháp là đạo luật cơ bản của Nhà nước, có vị trí đặc biệt quan trọng trong đời sống chính trị của mỗi quốc gia. Bảo đảm tính tối thượng của Hiến pháp trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội là nhu cầu tất yếu tại hầu hết các quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam.
Gần đây nhất, tại Kỳ họp thứ Năm, QH Khóa XIII đã dành nhiều thời gian thảo luận về việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Kết quả thảo luận ở Hội trường và ở Tổ cho thấy: đa số ý kiến ĐBQH cho rằng, nhu cầu bảo vệ Hiến pháp hiện nay ở nước ta là tất yếu khách quan nhằm thể chế chủ trương của Đảng về bảo đảm tính tối thượng của Hiến pháp và xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN(1). Cùng với ý kiến góp ý của ĐBQH, qua tổng hợp ý kiến của người dân về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cho thấy, nhiều ý kiến đề nghị cần thành lập cơ quan bảo vệ Hiến pháp chuyên trách, độc lập.
Mô hình cơ quan bảo hiến
Hầu hết các quốc gia trên thế giới đều có những cơ chế nhằm bảo vệ Hiến pháp – văn bản pháp luật có giá trị tối cao để bảo đảm tính chất tối thượng của Hiến pháp. Cơ chế này ở mỗi quốc gia lại có những điểm khác nhau xuất phát từ những đặc thù về điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội của mỗi quốc gia. Hiện nay, trên thế giới có một số mô hình cơ quan bảo hiến tiêu biểu như sau(2):
Một là, mô hình bảo hiến phi tập trung kiểu Mỹ: đặc điểm của mô hình này là giao cho Tòa án tư pháp xem xét tính hợp hiến của các đạo luật thông qua việc giải quyết các vụ việc cụ thể, dựa vào các đơn kiện của đương sự, các sự kiện pháp lý cụ thể mà bảo vệ hiến pháp. Mô hình bảo hiến kiểu Mỹ có ưu điểm là: liên quan trực tiếp đến những vụ việc cụ thể nên việc bảo vệ Hiến pháp được tiến hành một cách cụ thể. Mô hình bảo hiến kiểu Mỹ được hầu hết các nước theo hệ thống pháp luật Anh – Mỹ áp dụng, ngoài ra còn được áp dụng ở một số nước theo truyền thống luật La Mã ở Mỹ Latin và một số nước ở châu Âu như Hy Lạp, Na Uy, Đan Mạch...
Hai là, mô hình bảo hiến tập trung kiểu Pháp: ở mô hình này, thời gian đầu Hội đồng Hiến pháp chỉ được giám sát tính hợp hiến của văn bản được phê chuẩn bởi nghị viện nhưng chưa được ban hành bởi Tổng thống (tiền kiểm). Ưu điểm của mô hình này là cho phép giám sát tính hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật được tiến hành ngay trước khi văn bản được ban hành nên hạn chế đáng kể số văn bản vi hiến, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Từ năm 2008 đến nay, Hội đồng Hiến pháp của Cộng hòa Pháp còn thực hiện hậu kiểm tính hợp hiến của văn bản luật sau khi được ban hành.
Ba là, mô hình bảo hiến của các nước châu Âu: khác với mô hình bảo hiến kiểu Mỹ, các nước châu Âu lục địa không trao cho Tòa án tư pháp thẩm quyền giám sát Hiến pháp mà thành lập cơ quan chuyên trách để thực hiện chức năng này - được gọi là Tòa án Hiến pháp, Hội đồng Bảo hiến. Đồng thời, kết hợp việc giải quyết các vụ việc cụ thể và những việc có tác dụng chung cho cả xã hội thông qua đề nghị của những người có thẩm quyền trong bộ máy Nhà nước. Các cơ quan này không phải là cơ quan tư pháp mà là một thể chế đặc biệt, tồn tại tương đối độc lập với cơ quan nhà nước khác.
Bốn là, mô hình bảo hiến hỗn hợp kiểu Âu - Mỹ: mô hình này vừa trao cho cơ quan bảo hiến chuyên trách như Tòa án Hiến pháp (thẩm quyền của Tòa án Hiến pháp và Tòa án tối cao đối với những vụ việc cụ thể được quy định ngay trong Hiến pháp), vừa trao quyền bảo hiến cho tất cả các tòa án khi giải quyết các vụ việc cụ thể; có quyền xem xét tính hợp hiến của các đạo luật và được quyền không áp dụng các đạo luật được coi là không phù hợp với hiến pháp. Mô hình này được áp dụng ở Bồ Đào Nha, Thụy Sỹ, Columbia, Venezuela, Peru, Brazil.
Mô hình Hội đồng Hiến pháp theo phương án 1, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 là hoàn toàn phù hợp
Ở nước ta, Điều 117 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 quy định về chế định bảo hiến theo mô hình thứ hai - Hội đồng Hiến pháp theo mô hình của Pháp và một số nước trên thế giới - là hoàn toàn phù hợp. Hội đồng Hiến pháp là cơ quan có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp trước các hành vi vi hiến, bảo đảm việc tuân thủ và thực thi Hiến pháp một cách nghiêm túc.
Qua nghiên cứu nội dung Điều 117 của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 ngày 2.8.2013 quy định về Hội đồng Hiến pháp, chúng tôi có một số ý kiến bình luận như sau:
Thứ nhất, về quan điểm: chúng tôi đồng tình với phương án 1 trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 quy định về chế định Hội đồng Hiến pháp(3). Thực tế cho thấy, chúng ta đang xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, việc xây dựng tinh thần thượng tôn pháp luật, bảo vệ quyền năng tối thượng của Hiến pháp và bảo vệ sự thống nhất, đồng bộ trong toàn bộ hệ thống pháp luật của đất nước là một trong những nhiệm vụ hàng đầu của cả hệ thống chính trị. Việc bổ sung chế định Hội đồng Hiến pháp với chức năng, nhiệm vụ quyền hạn như phương án 1 của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 là sự đổi mới cần thiết, phù hợp với thể chế chính trị được quy định tại Điều 2 trong Hiến pháp của nước ta. Nếu quy định như phương án 2 (tại khoản a) Hội đồng Hiến pháp chỉ có thẩm quyền kiến nghị QH xem xét văn bản không phù hợp với Hiến pháp tại Kỳ họp gần nhất thì chưa thể hiện rõ vị thế của cơ quan này. Thậm chí, cách quy định như vậy còn dễ dẫn đến sự hiểu nhầm về thực quyền của Hội đồng Hiến pháp khi cơ quan này chỉ có vai trò kiến nghị QH xem xét lại văn bản không phù hợp với Hiến pháp tại Kỳ họp gần nhất của QH.
Thứ hai, về điểm b, khoản 1: Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 quy định Hội đồng Hiến pháp có chức năng: xem xét tính hợp hiến của văn bản do Chủ tịch Nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao ban hành; trường hợp Hội đồng Hiến pháp xác định quy định hoặc văn bản không phù hợp với Hiến pháp thì quy định hoặc văn bản đó bị tạm dừng việc thi hành cho đến khi cơ quan ban hành văn bản sửa đổi hoặc hủy bỏ quy định hoặc văn bản trái với Hiến pháp. Nếu cơ quan ban hành văn bản đó không sửa đổi hoặc hủy bỏ quy định hoặc văn bản đó thì Hội đồng Hiến pháp kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét quyết định.
Việc quy định chức năng như trên của Hội đồng Hiến pháp là hoàn toàn phù hợp, không trùng lặp, chồng chéo với tổ chức và hoạt động giám sát của các cơ quan hiện hành. Bởi vì hoạt động của Hội đồng Hiến pháp hướng đến việc kiểm tra tính hợp hiến mang tính tiền kiểm và hậu kiểm của văn bản do các cơ quan Trung ương ban hành: từ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao ban hành. Đối với hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan QH hướng đến việc xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản do các cơ quan từ Trung ương đến địa phương ban hành, cụ thể là văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, HĐND... Đồng thời, các cơ quan QH còn giám sát việc thi hành Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của QH được thực hiện như thế nào.
Như vậy, có thể nói, sự xuất hiện của chế định Hội đồng Hiến pháp không làm mất đi vai trò giám sát văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan QH mà còn thực hiện giám sát đối tượng mà hiện tại QH chưa thực hiện được, đó là giám sát Luật, Nghị quyết của QH xem có hợp hiến hay không? Bên cạnh đó, việc giám sát, kiểm tra văn bản của các cơ quan QH cũng không làm ảnh hưởng tới vai trò kiểm hiến của Hội đồng Hiến pháp.
Thứ ba, về điểm c, khoản 1: Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 quy định Hội đồng Hiến pháp có quyền xem xét tính hợp hiến của điều ước quốc tế được ký kết nhân danh Nhà nước trước khi trình Quốc hội, Chủ tịch Nước phê chuẩn.
Việc quy định về thẩm quyền của Hội đồng Hiến pháp như trên là hoàn toàn hợp lý trong bối cảnh Việt Nam đang trong quá trình mở rộng quan hệ và hợp tác quốc tế, là thành viên của nhiều tổ chức quốc tế quan trọng. Tuy nhiên, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cần bổ sung và thể hiện rõ hơn quy định này về vấn đề xem xét các điều ước quốc tế ở cả khía cạnh tiền kiểm chứ không chỉ đơn thuần là hậu kiểm như trong Báo cáo một số vấn đề về tiếp thu, chỉnh lý Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 trên cơ sở ý kiến của các vị ĐBQH tại Kỳ họp thứ Năm đã thể hiện(4).
Thứ tư, cần bổ sung một số quy định về thẩm quyền của Hội đồng Hiến pháp. Cụ thể, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cần xem xét việc giao cho Hội đồng Hiến pháp thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật như nhiều quốc gia trên thế giới đã và đang thực hiện. Ở nước ta, việc này đã được giao cho UBTVQH thực hiện nhưng thực tế chưa thực hiện được. Trong trường hợp thiết chế Hội đồng Bầu cử quốc gia được quy định trong Hiến pháp thì Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cũng cần bổ sung quy định về việc giao cho Hội đồng Hiến pháp giải quyết khiếu nại của người dân về các quyết định của Hội đồng Bầu cử quốc gia. Ngoài ra, cần bổ sung các nhiệm vụ khác cho Hội đồng Hiến pháp như: có thể kiểm tra các văn bản không phải là văn bản quy phạm pháp luật nhưng bao chứa các quy định vi phạm Hiến pháp; hoặc các hành vi vi phạm Hiến pháp, đồng thời, Hội đồng Hiến pháp cần phải có trách nhiệm theo dõi, đôn đốc và giám sát việc thi hành Hiến pháp... Có như vậy, Hội đồng Hiến pháp mới phát huy được vai trò, trách nhiệm trong việc bảo vệ Hiến pháp, bảo đảm Hiến pháp được tuân thủ và thực thi nghiêm túc.
Thứ năm, về khoản 2 Điều 117: Dự thảo quy định: Hội đồng Hiến pháp gồm Chủ tịch, Phó chủ tịch và các Ủy viên. Đề nghị, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cần quy định cụ thể hơn về địa vị pháp lý, điều kiện cần thiết của chức danh Chủ tịch Hội đồng Hiến pháp, bảo đảm tính phù hợp với các chức danh khác trong bộ máy Nhà nước.
Việc quy định Hội đồng Hiến pháp chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước QH như trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 là hợp lý. Bởi vì thông qua việc báo cáo hoạt động và trình QH về những vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa Hội đồng Hiến pháp và cơ quan chức năng, QH có thể đưa ra những quyết định cuối cùng với tư cách là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp, góp phần bảo vệ Hiến pháp và quyền con người, quyền công dân.
Thứ sáu, về khoản 3, Điều 117: Dự thảo quy định: tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể, trình tự, thủ tục hoạt động của Hội đồng Hiến pháp và số lượng, nhiệm kỳ, thành viên Hội đồng Hiến pháp do luật định. Với mô hình được nêu như trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 thì Hội đồng Hiến pháp là một cơ quan chuyên môn chuyên trách. Do vậy, thiết chế này cũng cần có trụ sở, bộ máy hoạt động riêng. Vì vậy, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cần quy định cụ thể hơn nữa các nội dung này theo các phương án phù hợp để kịp thời thể chế hóa thiết chế Hội đồng Hiến pháp sau khi Hiến pháp mới có hiệu lực thi hành.
Ts Đinh Xuân Thảo - ĐBQH, Viện trưởng Viện Nghiên cứu lập pháp
____________________________
1. UBDTSĐHP – Báo cáo tổng hợp ý kiến của ĐBQH về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp tại các cuộc họp tổ ngày 12.6.2013, trang 10.
2. Xem thêm: Ban biên tập - UBDTSĐHP năm 1992: “Mô hình tổ chức và hoạt động của Hội đồng Hiến pháp một số nước trên thế giới, H. 2013. Nguồn ”
3. Đây cũng là ý kiến của 216/357 ĐBQH tại Kỳ họp thứ Năm, QH Khóa XIII
4. Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Ban biên tập - Báo cáo một số vấn đề về tiếp thu, chỉnh lý Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 trên cơ sở ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội tại kỳ họp thứ 5 đã thể hiện, ngày 12.6.2013, trang 11.