BÁO CÁO THẨM TRA CỦA ỦY BAN PHÁP LUẬT
CỦA QUỐC HỘI VỀ DỰ ÁN LUẬT ĐẤT ĐAI (SỬA ĐỔI)
(Do ông Hà Mạnh Trí, Chủ nhiệm Ủy ban pháp luật của
Quốc hội đọc tại kỳ họp thứ 3, Quốc hội khoá IX, ngày 24-6-1993)
Thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Thực hiện chương trình xây dựng pháp luật năm 1993, theo sự phân công của Ủy ban thường vụ Quốc hội, trong các ngày 28 và 29 tháng 5 năm 1993, tại Thành phố Hồ Chí Minh, Ủy ban pháp luật đã họp phiên toàn thể để thẩm tra Dự án Luật đất đai. Tham dự phiên họp của Ủy ban pháp luật có đại diện của Ủy ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội, đại diện của Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Văn phòng Chính phủ và đại diện một số cơ quan hữu quan của Thành phố Hồ Chí Minh. Sau khi nghe đại diện của Chính phủ trình bày Dự án Luật, đại diện các cơ quan phát biểu ý kiến, các thành viên của Ủy ban pháp luật đã thảo luận và nêu nhiều ý kiến về Dự án Luật.
Thay mặt Ủy ban pháp luật, chúng tôi xin báo cáo ý kiến của Ủy ban về Dự án Luật này như sau:
1. Luật đất đai hiện hành được Quốc hội khóa VIII thông qua và có hiệu lực thi hành từ tháng 01 năm 1988 đến nay được hơn 5 năm, đã có tác dụng nhất định trong việc quản lý và sử dụng đất đai, góp phần thúc đẩy sản xuất phát triển. Tuy nhiên, trước yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước, Luật đất đai hiện hành đã bộc lộ nhiều điểm không còn phù hợp. Trước tình hình đó, việc sửa đổi, bổ sung Luật đất đai là rất cần thiết nhằm thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng về đất đai, cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 1992, nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng các loại đất, tạo căn cứ pháp lý cho việc giải quyết những tranh chấp về đất đai trong nhân dân, góp phần bảo đảm phát triển kinh tế và ổn định xã hội. Căn cứ vào chương trình xây dựng pháp luật năm 1993, Quốc hội đã giao cho Chính phủ chuẩn bị Dự án Luật này và trong quá trình soạn thảo Chính phủ đã trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến tại các kỳ họp trước đây. Vì đất đai là một vấn đề rất hệ trọng có liên quan trực tiếp đến lợi ích của Nhà nước và mọi người dân, do đó, Quốc hội đã ra nghị quyết giao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội tổ chức việc lấy ý kiến của nhân dân. Thực hiện nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã tổ chức việc lấy ý kiến của nhân dân từ ngày 5 tháng 4 đến ngày 5 tháng 5 năm 1993. Tính đến ngày 8 tháng 6 năm 1993, đã có ý kiến của 34 đoàn đại biểu Quốc hội, 21 Bộ, ban, ngành, Mặt trận ở Trung ương; 52 tỉnh, thành phố; 125 cơ quan Bộ, ngành, Mặt trận và các đoàn thể ở các địa phương; một số đại biểu Quốc hội và 290 thư của công dân. Với một số lượng lớn ý kiến đóng góp của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và cá nhân gửi về Ủy ban thường vụ Quốc hội như vậy, đã thể hiện sự quan tâm của nhân dân đối với Dự án Luật này. Đa số ý kiến đóng góp cho rằng, Dự án Luật đất đai (sửa đổi) đã được soạn thảo khá công phu, có nhiều quy định mới và tương đối hoàn chỉnh, đã vận dụng những quan điểm của Đảng, Hiến pháp năm 1992 và những kinh nghiệm đã được tổng kết việc thực hiện Luật đất đai trong những năm qua. Dự án Luật đã xác định rõ "đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý", đồng thời, quyền của người sử dụng đất được mở rộng hơn. Nhìn chung, ý kiến đóng góp của nhân dân về Dự án Luật đất đai (sửa đổi) có nhiều điểm thống nhất với nhau, tuy nhiên cũng có những vấn đề còn có ý kiến khác nhau. Tiếp thu ý kiến của nhân dân, Chính phủ cùng với Ủy ban pháp luật và các cơ quan hữu quan của Quốc hội đã chỉnh lý Dự án Luật để trình Quốc hội xem xét và quyết định thông qua tại kỳ họp này.
II- VỀ MỘT SỐ VẤN ĐỀ CỦA DỰ ÁN LUẬT ĐẤT ĐAI
(SỬA ĐỔI)
1. Về quyền sở hữu đất đai (Điều 1):
Trong quá trình xây dựng Dự án Luật đất đai (sửa đổi) đa số ý kiến tán thành cần xác định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý, Nhà nước giao cho các tổ chức và cá nhân quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, cũng còn có ý kiến cho rằng, trong tình hình hiện nay ở nước ta với cơ cấu kinh tế nhiều thành phần, với các hình thức tổ chức sản xuất, kinh doanh đa dạng thì cũng cần quy định các hình thức sở hữu khác nhau đối với đất đai.
Tại phiên họp của Ủy ban pháp luật, các thành viên trong ủy ban đều nhất trí khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân như đã quy định tại Điều 17 của Hiến pháp năm 1992. Vì đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là thành quả của quá trình đấu tranh dựng nước và giữ nước của dân tộc ta; trải qua nhiều thế hệ, nhân dân ta đã tốn bao công sức và xương máu mới khai thác, bồi bổ, cải tạo và bảo vệ được vốn đất đai như ngày nay. Hơn nữa, nước ta là một nước có mật độ dân số cao, bình quân đất canh tác theo đầu người là thấp, người làm nghề nông chiếm hơn 85% dân số, vì lẽ đó, việc xác định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý là hết sức quan trọng, nhằm bảo đảm sử dụng đất đai đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả, vì lợi ích hiện tại và cho cả thế hệ mai sau của dân tộc cũng như lợi ích của mỗi người dân. Với tinh thần đó, Ủy ban pháp luật của Quốc hội tán thành với quy định tại Điều 1 của Dự thảo Luật là "đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất cho các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân để sử dụng ổn định lâu dài… ". Không một tổ chức, cá nhân nào có quyền sở hữu riêng đối với đất đai hoặc viện bất cứ lý do gì để đòi quyền sở hữu đó.
2. Về các quyền của người sử dụng đất (Điều 5):
Khoản 2 Điều 5 của Dự thảo Luật quy định: "cá nhân được Nhà nước giao quyền sử dụng đất thì được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất trong thời hạn được giao và đúng mục đích sử dụng". Ủy ban pháp luật nhận thấy, theo nguyên tắc pháp luật dân sự của nước ta và các nước trên thế giới thì các quyền: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp là những quyền mà chỉ chủ sở hữu mới có. Tuy nhiên, đất đai là tài sản đặc biệt, thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý và để bảo đảm cho đất đai có người làm chủ cụ thể sử dụng có hiệu quả, bảo đảm công bằng và ổn định xã hội. Nhà nước giao cho các tổ chức, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài, để bảo vệ lợi ích của người được Nhà nước giao quyền sử dụng đất, khuyến khích họ an tâm sản xuất, kinh doanh, quan tâm đầu tư trong việc bồi bổ, sử dụng đất tiết kiệm và có hiệu quả, đồng thời bảo đảm cho họ được để lại cho các thế hệ con cháu hưởng những thành quả lao động của chính họ trên mảnh đất mà họ được giao, thì việc quy định cho người sử dụng đất có các quyền này là cần thiết và phù hợp với nguyện vọng của đông đảo nhân dân mà trước hết là nông dân. Nhưng để bảo đảm tôn trọng quyền sở hữu toàn dân về đất đai, Ủy ban chúng tôi tán thành với quy định của Dự thảo là người sử dụng đất có các quyền này trong thời hạn được Nhà nước giao đất và phải bảo đảm việc sử dụng đất đúng mục đích được giao.
Về vấn đề thừa kế quyền sử dụng đất (Điều 30). Nhiều thành viên của Ủy ban pháp luật cho rằng, cần cân nhắc thêm quy định (Điều 30 của Dự thảo) và đề nghị cần xác định rõ đối tượng được thừa kế quyền sử dụng đất là những người mà pháp luật về thừa kế đã quy định. Mặt khác, tại Điều này mới chỉ quy định thừa kế quyền sử dụng đất đối với đất nông nghiệp, đa số ý kiến của Ủy ban pháp luật đề nghị cần cân nhắc để quy định thừa kế quyền sử dụng đối với một số loại đất khác mà trước hết là đối với đất khu dân cư nông thôn và khu dân cư đô thị.
Về vấn đề cho thuê đất (Điều 32): trong quá trình thảo luận tại phiên họp, có ý kiến cho rằng, nếu quy định chỉ những người có hoàn cảnh gia đình neo đơn, gặp khó khăn, thiếu sức lao động mới được cho người khác thuê đất và chỉ được cho thuê tạm thời như trong Dự thảo là gò bó mà nên mở rộng cho mọi người được Nhà nước giao đất đều có quyền cho thuê đất. Nhưng đa số thành viên của Ủy ban pháp luật tán thành với quy định trong Dự thảo.
3. Về thời hạn giao đất (Điều 19):
Đa số thành viên của Ủy ban pháp luật tán thành với quy định của Dự thảo Luật là cần quy định cụ thể thời hạn giao đất, vì như ở trên đã trình bày, đất đai thuộc sở hữu toàn dân và quy định cho người sử dụng đất có các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp mà lại không quy định cụ thể thời hạn giao đất thì việc xác định đất đai thuộc sở hữu toàn dân sẽ không còn ý nghĩa. Hơn nữa, cũng theo quy định tại Điều này thì "khi hết thời hạn, người sử dụng đất sử dụng có hiệu quả, chấp hành đúng pháp luật, có nhu cầu và đủ điều kiện thì được nhà nước giao đất đó để tiếp tục sử dụng". Như vậy, việc quy định cụ thể thời hạn giao đất không làm ảnh hưởng đến lợi ích trước mắt cũng như lâu dài của người sử dụng đất. Mặt khác, Dự thảo Luật quy định thời hạn giao đất cũng là nhằm cụ thể hóa Điều 18 của Hiến pháp năm 1992 để bảo đảm quan niệm thống nhất về việc giao đất để "sử dụng ổn định lâu dài".
Tuy nhiên, về thời hạn cụ thể là bao nhiêu thì còn có ý kiến khác nhau: nhiều ý kiến tán thành với quy định của Dự thảo, nhưng cũng có ý kiến cho rằng riêng đối với đất trồng cây lâu năm thì nên quy định thời hạn giao đất là từ 1 đến 2 chu kỳ, và ít nhất cũng là 20 năm. Về việc tiếp tục giao quyền sử dụng đất sau khi hết hạn cho người sử dụng đất, có ý kiến đề nghị thời hạn được tiếp tục sử dụng là bao nhiêu năm thì cũng cần được quy định rõ trong Luật.
Đối với các loại đất khác, Ủy ban chúng tôi tán thành như quy định trong Dự thảo là giao cho Chính phủ quy định cụ thể, riêng đối với đất khu dân cư nông thôn và khu dân cư đô thị thì cần nghiên cứu quy định thời hạn cụ thể ngay trong Luật này.
4. Về vấn đề hạn điền (Điều 45):
Ủy ban pháp luật nhận thấy, công nghiệp hóa đất nước là một việc rất quan trọng, cần thiết nhằm đưa nước ta đi lên sản xuất lớn theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, để thực hiện nhiệm vụ này và để đạt được những mục đích mong muốn, đòi hỏi phải có thời gian và điều kiện. Hiện nay, nền kinh tế nước ta vẫn chủ yếu là sản xuất nông nghiệp và do đó lực lượng lao động ở nước ta vẫn chủ yếu là lao động nông nghiệp, sự phát triển của nền công nghiệp nước ta hiện nay và trong vài năm tới chưa đủ sức để thu hút số lao động nông nghiệp, như vậy nhu cầu có đất để canh tác là một vấn đề bức xúc của đông đảo những người lao động nước ta. Do đó, đi đôi với việc đẩy mạnh công nghiệp hóa đất nước, phân công lại lao động từng bước điều chỉnh một cách hợp lý lực lượng lao động của cả hai khu vực sản xuất nông nghiệp và công nghiệp, Ủy ban pháp luật cho rằng, trong quá trình này Nhà nước cần có chính sách đất đai phù hợp nhằm bảo đảm cho những người làm nghề nông có đất để canh tác, trong khi chưa chuyển được số lao động chuyển sang khu vực sản xuất công nghiệp, có như vậy mới tránh được tình trạng phân hóa không bình thường và có thể gây bất ổn định ở nông thôn. Xuất phát từ những nhận thức trên đây, Ủy ban pháp luật tán thành cần phải quy định mức hạn điền trong Dự án Luật này. Riêng đối với đất trống đồi trọc, đất khai hoang lấn biển để sản xuất nông, lâm, ngư nghiệp do Chính phủ quy định.
5. Về việc xác định giá các loại đất (Điều 2):
Đây là một vấn đề quan trọng, trong quá trình soạn thảo Dự án Luật và trong quá trình thảo luận tại phiên họp của Ủy ban pháp luật, đa số ý kiến đều cho rằng việc xác định khung giá các loại đất, không nên giao cho Chính phủ mà giao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định như ở Dự thảo đã được công bố lấy ý kiến của nhân dân.
Theo quy định tại Điều này, Nhà nước xác định giá các loại đất để tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc thuê đất. Đây là một vấn đề cần phải được làm rõ, vì theo khoản 2 Điều 5 của Dự án Luật thì việc chuyển quyền sử dụng đất được xác định bằng các quyền cụ thể: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp. Như vậy, nếu quy định chung là thuế chuyển quyền sử dụng đất thì có áp dụng đối với tất cả các hình thức chuyển quyền nêu trên hay không ? Tại Điều 21 của Dự án Luật thì những người được Nhà nước giao đất vào mục đích sản xuất nông, lâm, ngư nghiệp thì không phải trả tiền. Như vậy, đối với những trường hợp khác như: Nhà nước giao đất cho các cơ quan, đơn vị, tổ chức làm trụ sở hoặc sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, v.v. thì có thuộc các trường hợp phải trả tiền hay không? Theo chúng tôi, đây là những vấn đề cần được quy định rõ trong Dự án Luật này.
6. Khoản 2, Điều 3 của Dự án Luật quy định: Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại đất mà Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, Chính phủ cách mạng lâm thời Cộng hòa miền Nam Việt Nam và Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã giao cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện chính sách đất đai. Ủy ban pháp luật tán thành với nội dung tại khoản này theo tinh thần không thừa nhận việc một số tổ chức, hay bất cứ cá nhân nào lợi dụng chính sách đổi mới, mở cửa của Nhà nước ta và viện bất cứ lý do lịch sử nào để đòi lại đất mà Nhà nước đã thu và giao cho tổ chức, cá nhân khác sử dụng qua các thời kỳ cách mạng. Vì vậy, chúng tôi đề nghị viết lại khoản này cho chính xác và đầy đủ theo tinh thần nêu trên.
7. Về những quy định đối với tổ chức, cá nhân nước ngoài (Chương V):
- Ủy ban pháp luật cho rằng, Dự án Luật đất đai cần phải quy định thời hạn cho tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất và thời hạn này phải phù hợp với thời hạn đầu tư đã quy định tại Điều 15 của Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam: "Thời hạn hoạt động của các xí nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài do Chính phủ quyết định đối với từng Dự án, nhưng không quá 50 năm.
Căn cứ vào quy định của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ quyết định thời hạn dài hơn đối với từng Dự án, nhưng tối đa không quá 70 năm".
- Về thẩm quyền quyết định cho các tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất, tại Điều 75 của Dự thảo Luật quy định vấn đề này thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ. Trong khi đó, tại khoản 2 Điều 76 của Dự thảo Luật lại quy định "Việc cho thuê phải căn cứ vào luận chứng kinh tế - kỹ thuật đã được cơ quan có thẩm quyền xét duyệt theo Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam" mà theo Điều 37 và Điều 38 của Luật đầu tư thì thẩm quyền xét duyệt luận chứng kinh tế - kỹ thuật thuộc thẩm quyền của Ủy ban Nhà nước về Hợp tác và Đầu tư. Như vậy, việc quy định để Thủ tướng Chính phủ quyết định cho thuê đất căn cứ vào quyết định phê duyệt luận chứng kinh tế - kỹ thuật của Ủy ban Nhà nước về Hợp tác và Đầu tư là không hợp lý, do đó, chúng tôi đề nghị nghiên cứu để viết lại các điều này cho hợp lý.
8. Ủy ban pháp luật đề nghị Quốc hội lưu ý Chính phủ cần ban hành ngay các văn bản hướng dẫn cụ thể để bảo đảm việc thi hành Luật đất đai sau khi đã được Quốc hội thông qua.
Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,
Trên đây là ý kiến của Ủy ban pháp luật về một số vấn đề của Dự án Luật đất đai, Ủy ban chúng tôi xin trình Quốc hội xem xét, quyết định.
Lưu tại Trung tâm Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội